Derecho ambiental, función social de la propiedad y principio de igualdad. (Sobre una sentencia reciente del Tribunal Constitucional del Perú)
La demanda planteaba la inconstitucionalidad de la ley de regalías mineras sancionada en Perú en 2004, y el TCP se pronunció en fallo desestimatorio el 1º de abril de 2005.
Se trata de un decisorio muy fundado y es bueno dedicarle un resumen a vuelo de pájaro, ya que nuestras perspectivas de derecho constitucional comparado normalmente no se remiten a tribunales lationamericanos.
Tal como verán, el TCP demuestra tener un nivel de argumentación muy sólido y (con indepencia de la concordancia o discordancia con el criterio) me parece que será de provecho analizar el tenor de los puntos principales -algunos con asumido carácter de obiter dictum- que allí aborda.
El rol del Tribunal constitucional en casos controversiales. "La argumentación constitucional (es) el mejor recurso de legitimación y persuasión con que cuenta este Tribunal para la búsqueda del consenso social y el retorno de la armonía. De este modo logra adhesiones y persuade y construye un espacio para su propia presencia en el Estado Social y Democrático de Derecho, erigiéndose como una institución de diálogo social y de construcción pacífica de la sociedad plural. (...) Como ha señalado Peter Häberle, el Tribunal Constitucional, a través de los procesos constitucionales, sobre todo de aquellos que logran una "gran audiencia" en la sociedad, se vincula cada vez más con los actores directos, "se sociabiliza", lo que permite que "(...) cuanto más interviene en la conducción de la sociedad abierta, tanto más se adhiere la sociedad a él (…)"
Responsabilidad social de la empresa. Prima facie, la actividad de la empresa está sujeta a regulaciones constitucionales y legales a fin de que la organización política pueda lograr los objetivos establecidos en la propia Constitución. Por ello es que, cuando entran en conflicto determinados derechos o libertades individuales con las prerrogativas del Estado, resulta determinante establecer el marco jurídico y político en que se sustentan dichos derechos. Ni la propiedad ni la autonomía privada son irrestrictas per se en el constitucionalismo contemporáneo. Lo importante es que dichos derechos se interpreten a la luz de las cláusulas del Estado Social y Democrático de Derecho; de lo contrario, otros bienes constitucionales igualmente valiosos tendrían el riesgo de diferirse. Sólo de este modo puede considerarse superado el viejo y equívoco postulado del mercado per se virtuoso y el Estado per se mínimo, para ser reemplazado por un nuevo paradigma cuyo enunciado es: "tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario". (...) Cuando entran en conflicto la generación lucrativa o la mayor rentabilidad de ciertos grupos económicos, con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación que de la Constitución se haga debe preferir el bienestar de todos y la preservación de la especie, así como también de las demás especies.
Principios del desarrollo sustentable. "En la medida que la protección del medio ambiente constituye una preocupación principal de las actuales sociedades, se impone la necesidad de implementar fórmulas que permitan la conciliación del paradigma del desarrollo con la necesaria conservación de los recursos y elementos ambientales que se interrelacionan con el entorno natural y urbano. Se busca con ello preterir formas de desarrollo irrazonable, que en sí mismo es destructivo y no sostenible para el beneficio de las generaciones presentes y futuras". "(El Estado ... ) debe emplear todos los medios legítimos y razonables que se encuentren a su alcance, limitando, condicionando, regulando, fiscalizando y sancionando las actividades de los particulares hasta donde tenga competencias para ello, sea que éstas se realicen de forma independiente o asociada." "No obstante, un límite constitucional a esta política nacional del ambiente es el reconocimiento de la libertad de empresa consagrada en el artículo 59° de la Constitución, derecho fundamental que no se encuentra en conflicto con la regulación estatal de la materia, sino que se realiza a través de ella."
Derecho de propiedad. Más allá de la nulidad del procedimiento legislativo que el TCP desestimó, nos referiremos aquí a la cuestión de fondo, que versaba sobre el alcance del derecho de propiedad. El artículo 70 de la Constitución de Perú, similar al 18 de la nuestra, establece que nadie puede ser privado de su propiedad salvo por causa de seguridad nacional o necesidad pública declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Ausentes esas causas, los demandantes decían que la regalía minera impone un pago que significa una detracción forzosa de un porcentaje del valor obtenido por la transformación del mineral bruto a concentrado.
El TSP dijo que "atendiendo a la utilidad y beneficio que los recursos naturales -en este caso, los minerales no renovables- pueden generar a la Nación, es justificable la exigencia de deberes y obligaciones que las empresas que los reciben en concesión tienen frente a la colectividad", razón por la cual además "los recursos naturales no renovables nunca pasan a ser propiedad absoluta de quien los recibe en concesión". Sobre esta base, explica que no se verifica la conculcación sin justiprecio que denunciaban los demandantes, "por dos razones fundamentales: la primera, porque las limitaciones que se establecen al derecho de propiedad en función al interés general y el bien común, son admitidas; y, la segunda, porque el dominio sobre los recursos naturales no renovables que ostentan los titulares de la actividad minera es sobre el bien extraído y no sobre el situado en tierra, el cual, en tal estado, es patrimonio de la Nación." Además, el TCP explica que "carece de fundamento la afirmación de los demandantes según la cual la regalía minera es una contraprestación de nada. Tal argumento soslaya que los recursos naturales integran el patrimonio de la Nación; y que, justamente, sería irrazonable traspasarlos gratuitamente sin que su dueña sea debidamente compensada. Es por el traspaso del dominio sobre productos extraídos no renovables y por la afectación al medio ambiente, por los cuales se cobra esta contraprestación. "
Igualdad ante la ley. Junto al planteo relativo al derecho de propiedad, el fallo aborda cuestiones relativas a la igualdad ante la ley. Esto por cuanto los demandantes aducían que la regalía minera es discriminatoria, por las siguientes razones: a) si fuera válido imponer regalías en una actividad donde el Estado autoriza la explotación de un bien sobre el cual la Nación goza de ciertos derechos en su origen, tendría que hacerlo en todas las actividades económicas en las que dicha situación se presenta, como son las telecomunicaciones, energía, hidrocarburos, educación, transporte, etc., lo cual no ha ocurrido; b) porque excluye del pago a los pequeños productores y a quienes ejercen actividad extractiva y de transformación a concentrados que no sean titulares de concesión; y c) porque establece que el porcentaje de contraprestación varía según el valor que resulta de la cantidad de concentrados.
El fallo distingue entre discriminación y diferenciación: "la diferenciación está constitucionalmente admitida, atendiendo a que no todo trato desigual es discriminatorio; es decir, se estará frente a una diferenciación cuando el trato desigual se funde en causas objetivas y razonables. Por el contrario, cuando esa desigualdad de trato no sea ni razonable ni proporcional, estaremos frente a una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable." Concluirá en que no hay discriminación en el sistema de la ley, y a propósito de ello explicita las pautas de su test de razonabilidad o proporcionalidad, que "como ha señalado la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia N.° C-022/96), es una guía metodológica para determinar si un trato desigual es o no discriminatorio y, por tanto, violatorio del derecho-principio a la igualdad", un test que desgrana a través tres subprincipios:
1. Subprincipio de idoneidad o de adecuación. De acuerdo con este, toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea o capaz para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo. En otros términos, este subprincipio supone dos cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo; y, segundo, la idoneidad de la medida utilizada.
2. Subprincipio de necesidad. Significa que para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado. Se trata de una comparación de la medida adoptada con los medios alternativos disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo; y, por otro, su menor grado de intervención en el derecho fundamental.
3. Subprincipio de proporcionalidad strictu sensu. Según el cual, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de intervención debe ser por lo menos equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental. Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados: la realización del fin de la medida examinada y la afectación del derecho fundamental.
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El texto completo del fallo se puede obtener en el link
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/0048-2004-AI.html
y algunos artículos del diario "La República" que comentan el fallo se encuentran en
http://www.larepublica.com.pe/noticia_pasada_cs.jsp?pIdNoticia=35472&pId=6&pFechaInicio=2005-04-02
http://www.larepublica.com.pe/noticia_pasada_cs.jsp?pIdNoticia=35757&pId=6&pFechaInicio=2005-04-05
Dos comentarios al estribo:
1. Un detalle: El planteo de inconstitucionalidad se hace abierto, con la siguiente fórmula: "contra los artículos ... de la ... y las demás normas que por conexión sean materia de la causa".
2. ¡Qué bueno que es leer una sentencia donde un Tribunal falla como "Tribunal", y no como un puzzle de disidencias parciales y de fundamentos cruzados!.
Se trata de un decisorio muy fundado y es bueno dedicarle un resumen a vuelo de pájaro, ya que nuestras perspectivas de derecho constitucional comparado normalmente no se remiten a tribunales lationamericanos.
Tal como verán, el TCP demuestra tener un nivel de argumentación muy sólido y (con indepencia de la concordancia o discordancia con el criterio) me parece que será de provecho analizar el tenor de los puntos principales -algunos con asumido carácter de obiter dictum- que allí aborda.
El rol del Tribunal constitucional en casos controversiales. "La argumentación constitucional (es) el mejor recurso de legitimación y persuasión con que cuenta este Tribunal para la búsqueda del consenso social y el retorno de la armonía. De este modo logra adhesiones y persuade y construye un espacio para su propia presencia en el Estado Social y Democrático de Derecho, erigiéndose como una institución de diálogo social y de construcción pacífica de la sociedad plural. (...) Como ha señalado Peter Häberle, el Tribunal Constitucional, a través de los procesos constitucionales, sobre todo de aquellos que logran una "gran audiencia" en la sociedad, se vincula cada vez más con los actores directos, "se sociabiliza", lo que permite que "(...) cuanto más interviene en la conducción de la sociedad abierta, tanto más se adhiere la sociedad a él (…)"
Responsabilidad social de la empresa. Prima facie, la actividad de la empresa está sujeta a regulaciones constitucionales y legales a fin de que la organización política pueda lograr los objetivos establecidos en la propia Constitución. Por ello es que, cuando entran en conflicto determinados derechos o libertades individuales con las prerrogativas del Estado, resulta determinante establecer el marco jurídico y político en que se sustentan dichos derechos. Ni la propiedad ni la autonomía privada son irrestrictas per se en el constitucionalismo contemporáneo. Lo importante es que dichos derechos se interpreten a la luz de las cláusulas del Estado Social y Democrático de Derecho; de lo contrario, otros bienes constitucionales igualmente valiosos tendrían el riesgo de diferirse. Sólo de este modo puede considerarse superado el viejo y equívoco postulado del mercado per se virtuoso y el Estado per se mínimo, para ser reemplazado por un nuevo paradigma cuyo enunciado es: "tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario". (...) Cuando entran en conflicto la generación lucrativa o la mayor rentabilidad de ciertos grupos económicos, con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación que de la Constitución se haga debe preferir el bienestar de todos y la preservación de la especie, así como también de las demás especies.
Principios del desarrollo sustentable. "En la medida que la protección del medio ambiente constituye una preocupación principal de las actuales sociedades, se impone la necesidad de implementar fórmulas que permitan la conciliación del paradigma del desarrollo con la necesaria conservación de los recursos y elementos ambientales que se interrelacionan con el entorno natural y urbano. Se busca con ello preterir formas de desarrollo irrazonable, que en sí mismo es destructivo y no sostenible para el beneficio de las generaciones presentes y futuras". "(El Estado ... ) debe emplear todos los medios legítimos y razonables que se encuentren a su alcance, limitando, condicionando, regulando, fiscalizando y sancionando las actividades de los particulares hasta donde tenga competencias para ello, sea que éstas se realicen de forma independiente o asociada." "No obstante, un límite constitucional a esta política nacional del ambiente es el reconocimiento de la libertad de empresa consagrada en el artículo 59° de la Constitución, derecho fundamental que no se encuentra en conflicto con la regulación estatal de la materia, sino que se realiza a través de ella."
Derecho de propiedad. Más allá de la nulidad del procedimiento legislativo que el TCP desestimó, nos referiremos aquí a la cuestión de fondo, que versaba sobre el alcance del derecho de propiedad. El artículo 70 de la Constitución de Perú, similar al 18 de la nuestra, establece que nadie puede ser privado de su propiedad salvo por causa de seguridad nacional o necesidad pública declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Ausentes esas causas, los demandantes decían que la regalía minera impone un pago que significa una detracción forzosa de un porcentaje del valor obtenido por la transformación del mineral bruto a concentrado.
El TSP dijo que "atendiendo a la utilidad y beneficio que los recursos naturales -en este caso, los minerales no renovables- pueden generar a la Nación, es justificable la exigencia de deberes y obligaciones que las empresas que los reciben en concesión tienen frente a la colectividad", razón por la cual además "los recursos naturales no renovables nunca pasan a ser propiedad absoluta de quien los recibe en concesión". Sobre esta base, explica que no se verifica la conculcación sin justiprecio que denunciaban los demandantes, "por dos razones fundamentales: la primera, porque las limitaciones que se establecen al derecho de propiedad en función al interés general y el bien común, son admitidas; y, la segunda, porque el dominio sobre los recursos naturales no renovables que ostentan los titulares de la actividad minera es sobre el bien extraído y no sobre el situado en tierra, el cual, en tal estado, es patrimonio de la Nación." Además, el TCP explica que "carece de fundamento la afirmación de los demandantes según la cual la regalía minera es una contraprestación de nada. Tal argumento soslaya que los recursos naturales integran el patrimonio de la Nación; y que, justamente, sería irrazonable traspasarlos gratuitamente sin que su dueña sea debidamente compensada. Es por el traspaso del dominio sobre productos extraídos no renovables y por la afectación al medio ambiente, por los cuales se cobra esta contraprestación. "
Igualdad ante la ley. Junto al planteo relativo al derecho de propiedad, el fallo aborda cuestiones relativas a la igualdad ante la ley. Esto por cuanto los demandantes aducían que la regalía minera es discriminatoria, por las siguientes razones: a) si fuera válido imponer regalías en una actividad donde el Estado autoriza la explotación de un bien sobre el cual la Nación goza de ciertos derechos en su origen, tendría que hacerlo en todas las actividades económicas en las que dicha situación se presenta, como son las telecomunicaciones, energía, hidrocarburos, educación, transporte, etc., lo cual no ha ocurrido; b) porque excluye del pago a los pequeños productores y a quienes ejercen actividad extractiva y de transformación a concentrados que no sean titulares de concesión; y c) porque establece que el porcentaje de contraprestación varía según el valor que resulta de la cantidad de concentrados.
El fallo distingue entre discriminación y diferenciación: "la diferenciación está constitucionalmente admitida, atendiendo a que no todo trato desigual es discriminatorio; es decir, se estará frente a una diferenciación cuando el trato desigual se funde en causas objetivas y razonables. Por el contrario, cuando esa desigualdad de trato no sea ni razonable ni proporcional, estaremos frente a una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable." Concluirá en que no hay discriminación en el sistema de la ley, y a propósito de ello explicita las pautas de su test de razonabilidad o proporcionalidad, que "como ha señalado la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia N.° C-022/96), es una guía metodológica para determinar si un trato desigual es o no discriminatorio y, por tanto, violatorio del derecho-principio a la igualdad", un test que desgrana a través tres subprincipios:
1. Subprincipio de idoneidad o de adecuación. De acuerdo con este, toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea o capaz para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo. En otros términos, este subprincipio supone dos cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo; y, segundo, la idoneidad de la medida utilizada.
2. Subprincipio de necesidad. Significa que para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado. Se trata de una comparación de la medida adoptada con los medios alternativos disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo; y, por otro, su menor grado de intervención en el derecho fundamental.
3. Subprincipio de proporcionalidad strictu sensu. Según el cual, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de intervención debe ser por lo menos equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental. Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados: la realización del fin de la medida examinada y la afectación del derecho fundamental.
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El texto completo del fallo se puede obtener en el link
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/0048-2004-AI.html
y algunos artículos del diario "La República" que comentan el fallo se encuentran en
http://www.larepublica.com.pe/noticia_pasada_cs.jsp?pIdNoticia=35472&pId=6&pFechaInicio=2005-04-02
http://www.larepublica.com.pe/noticia_pasada_cs.jsp?pIdNoticia=35757&pId=6&pFechaInicio=2005-04-05
Dos comentarios al estribo:
1. Un detalle: El planteo de inconstitucionalidad se hace abierto, con la siguiente fórmula: "contra los artículos ... de la ... y las demás normas que por conexión sean materia de la causa".
2. ¡Qué bueno que es leer una sentencia donde un Tribunal falla como "Tribunal", y no como un puzzle de disidencias parciales y de fundamentos cruzados!.