El caso “Ponce (Pérsico) c. Provincia de San Luis”: cuestiones de la autonomía municipal en una ríspida afirmación de la supremacía de la Corte

Sobre “Ponce, Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de s/acción declarativa de certeza” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 24.2.2005).

El texto completo del fallo puede verse en este link


La historia del caso y lo que hay que saber para entender el fallo.

En los casos que resuelve la Corte Suprema, es normal que lo más importante esté en el fallo final y no en el curso del proceso. Pero en el que nos ocupa esto no es así, y de hecho la sentencia no puede explicarse si no se relatan bien los antecedentes y los resolutorios que el mismo tribunal le había dedicado al tema, y que se habían revelado impotentes para encauzar el conflicto institucional.

Los antecedentes de la causa se remontan al año 2003, y se enmarcan en el contexto de un enfrentamiento político sostenido entre el oficialismo de la Provincia de San Luis y el gobierno de la capital puntana (opositor). Por entonces, e invocando la intención de producir una renovación total de la clase política a menos que fuera ratificada en las urnas, la Legislatura provincial propugnó por ley una enmienda constitucional que planteaba la caducidad anticipada de todos los cargos provinciales y municipales. Esa enmienda se trataría en un plebiscito que se había fijado para el 27 de abril de 2003, con la particularidad de que en esos mismos comicios se incluía la convocatoria para votar los cargos resultantes de la caducidad.

Ante ello, el intendente de San Luis, por entonces Carlos Ponce, recurrió a la Corte federal y el 10 de abril de 2003 obtuvo una orden de no innovar que le ordenó al Estado provincial suspender toda acción gubernamental que importe alterar el período de vigencia del mandato del peticionante ya electo y en ejercicio de su cargo.

Empero, el Gobierno Provincial procuró sostener la convocatoria y por medio de un decreto posterior ratificó la fecha del 27 de abril. Ello dio lugar al segundo pronunciamiento de la Corte Suprema, emitido –in extremis– el 24 de abril de 2003, donde nuevamente hizo saber al Poder Ejecutivo Provincial que debería abstenerse de seguir adelante con la convocatoria para elegir Intendente de la ciudad de San Luis.

Lo cierto es que al cabo de todo esto no hubo elecciones comunales en abril. Dado que el mandato de Ponce fenecía el 10 de diciembre de 2003, el Concejo Deliberante de la ciudad –órgano que tenía la potestad de fijar comicios conforme a la Carta Orgánica de la ciudad de San Luis- comenzó el procedimiento para llamar a elecciones para el 9 de noviembre.

Las autoridades provinciales manifestaron que iban a desconocer esa convocatoria y el 14 de agosto denunciaron ante la Corte Suprema que la Municipalidad de la Ciudad de San Luis estaba incumpliendo con la medida cautelar dispuesta por el Tribunal, que según entendía tenía el alcance de establecer la suspensión de los comicios.

La Corte rechazará ese planteo el 21 de octubre de 2003, explicando que sus resoluciones estaban dirigidas a la provincia ordenándole “no alterar ni interferir en el cronograma electoral de la ciudad capital”, y consecuentemente no se aplicaban cuando la autoridad convocante era la que esa misma comuna.

A todo esto el caso se sustanciaba paralelamente en la justicia local, en la que el Superior Tribunal acogió una demanda de inconstitucionalidad de la Carta Orgánica Municipal y del decreto de convocatoria a elecciones emitido por el intendente Ponce. Por todo ello, ratificó la convocatoria –provincial- agendada para el 23 de noviembre de 2003.


El escándalo jurídico: dos tribunales, dos elecciones y dos intendentes

El resultado de esta intrincada trama fue la realización de dos elecciones separadas para el mismo cargo y la consecuente coexistencia de dos jefes comunales que reivindicaban su autoridad, y lo siguieron haciendo durante quince meses.

Daniel Pérsico. Proclamado en la primera elección, realizada el 9 de noviembre de 2003, convocada por la comuna, y que -como hemos dicho- fue desconocida por el oficialismo y por la justicia local. Por ello ese día se votó en lugares públicos abiertos como plazas y clubes, con la custodia de la policía municipal, y los sufragantes registrados no llegaron al 3 % del padrón.

María Angélica Torrontegui. Proclamada en la segunda elección, hecha el 23 de noviembre, convocada por la provincia, y sin concurrencia de los partidos de la oposición. Asumió y fijó su sede en el edificio de la Legislatura provincial, mientras Pérsico ocupaba el Edificio de la Intendencia; ambos nombraron y tomaron juramento a sus secretarios y funcionarios.

Esta bicefalía se prolongó por más de un año, lapso durante el cual varias veces se filtró por los corrillos tribunalicios un “inminente” pronunciamiento de la Corte Federal en favor de la convocatoria comunal.

En el ínterin, el conflicto registró una nueva escalada cuando el 15 de enero de 2004 el Superior Tribunal de Justicia local dictó –en el marco del expediente en que ya había declarado la inconstitucionalidad y fijado la “segunda” convocatoria- una resolución que dispuso el bloqueo de la Cuenta Municipal y de toda otra cuenta bancarias existente a nombre de la Intendencia Municipal de San Luis.

El oficialismo, a su vez, también le comenzó a girar los fondos de la coparticipación provincial a Torrontegui, quien para cerrar el cerco financiero sobre la intendencia opositora dictó una resolución por la cual eximía a los puntanos del pago de tasas municipales. Pérsico quedó sólo con el disponible de las tasas municipales pagadas voluntariamente por los contribuyentes, que debían hacerlo en efectivo en las oficinas de Rentas. El grueso de los empleados municipales siguió revistiendo bajo las órdenes de Pérsico, y luego de soportar algunos salarios caídos la situación obligó a las partes a llegar a un forzado acuerdo para solventar sus sueldos con los fondos de la coparticipación.

Este acuerdo habría sido alcanzado a instancias de una intervención “mediadora” de la Corte Suprema, que llamó a una audiencia de conciliación, realizada a puerta cerrada y en presencia de los jueces del tribunal. De todos modos no hubo consenso ni principio de arreglo sobre el fondo de la cuestión, ya que las dos partes querían revalidar su elección en comicios más genuinos, pero proponían mecanismos diferentes. Pérsico propugnaba una consulta popular reducida a ambos, mientras Torrontegui propiciaba una elección general para elegir intendente entre los candidatos de todos los partidos. Estas discrepancias, desde luego, tenían que ver con la conveniencia que cada uno se proyectaba en tales escenarios con respecto a los votos ajenos al binomio, pues la polarización favorecería a Pérsico y la dispersión a Torrontegui.


Un fallo con expresiones de inusitada severidad

Así las cosas, la Corte finalmente zanjó la cuestión el 24 de febrero del año pasado. Haremos referencia aquí al fallo de mayoría, que tiene cuatro firmas: Petracchi, Belluscio, Maqueda, Highton de Nolasco. Por la misma solución, con disidencias parciales, se pronunciaron Fayt y Lorenzetti; el sentido de sus diferencias es menor y no amerita un reporte en este post. No votaron Zaffaroni (excusado) y Boggiano (se abstuvo). La única disidencia "pura" fue la de Argibay.

Este fue por cierto el primer caso en el que votó la última ministra que ingresó en la Corte, Carmen Argibay, y no creo que haya sido un debut muy auspicioso, pues no llega a calibrar adecuadamente la hondura y la importancia de las cuestiones que se discutían en el caso. Reconoce que hay un “interés genérico de reafirmar el principio de la autonomía municipal como constitucionalmente primordial para la vida democrática y republicana”, pero se somete a la inercia de los hechos y puntúa que “las normas originalmente impugnadas mediante la acción declarativa ya no son de posible cumplimiento”, por lo que ya no hay subsistencia del objeto de la demanda interpuesta originalmente por Ponce.

No simpatizo con este razonamiento, y ya hemos visto demasiadas veces que la doctrina de la “abstracción” no hacía más que convalidar en la práctica un hecho consumado contrario a derecho. Hay, me parece, una solidísima refutación de la doctrina de Argibay en el voto de la mayoría, al que glosaré en lo sucesivo.

En primer lugar, desestimó una cuestión procesal que debía despejar para tratar la cuestión. Así se dijo con buena lógica que si bien la acción había sido promovida por Ponce y éste ya estaba a todo evento con su mandato concluido, “la pretensión no sólo fue promovida a fin de tutelar un derecho subjetivo del titular del municipio para permanecer en funciones sino, conjuntamente y con particular énfasis, en representación de la Intendencia de la Ciudad de San Luis y con el nítido objeto de procurar tutela jurisdiccional para preservar la autonomía reconocida a dicho municipio por los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional”. El largísimo considerando 11 termina concluyendo, pues, que la acción no había devenido abstracta.

Lo sustancial de la doctrina “autonomista” aparece en el considerando 12. Allí la Corte dice que “

Toda asunción por parte de la autoridad provincial de atribuciones que han sido asignadas exclusivamente a los titulares de los departamentos ejecutivos municipales (como es convocar a elecciones dentro de ese ámbito), afecta seriamente la autonomía municipal al introducir una modificación en ella de manera incompatible con el diseño constitucional. Tal intromisión, de ser aceptada, lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial.

A renglón seguido comienza la parte más fuerte del fallo. Es probable que muy pocos fallos de los 155 años de la Corte Argentina hayan fustigado tan airadamente el comportamiento procesal de un litigante, y mucho menos de una Provincia, con las que la Corte suele ser más cautelosa o deferente. El Estado provincial, dice, no puede desconocer tres resoluciones firmes y ejecutoriadas ni es admisible que se ponga en cuestión la jurisdicción originaria y exclusiva de esta Corte mediante la intervención del poder judicial provincial. “El estado de Derecho, el imperio de la ley y el ajuste a las reglas del proceso es lo que permite la solución de los conflictos. Todas estas reglas admitidas en una sociedad madura y civilizada fueron violadas en esta causa por parte de la provincia de San Luis”.

Tampoco sustrae cargas de artillería contra la justicia local, pues afirma que “los antecedentes de las actuaciones llevadas a cabo en las causas judiciales tramitadas ante la competencia originaria del superior tribunal provincial, así como las decisiones tomadas en ellas con patente ignorancia de un principio que ha dejado de discutirse en occidente desde hace dos siglos, (…) demuestran con la mayor evidencia la naturaleza claramente paralizante de dichos procesos judiciales con el espurio propósito de frustrar toda ejecutoriedad al pronunciamiento definitivo que debía tomar este Tribunal”, agregando a que esto implicaba el desconocimiento de la doctrina según la cual las sentencias de la Corte Federal deben ser lealmente acatadas tanto por las partes como por los organismos jurisdiccionales que intervienen en las causas.

La advertencia final explica la base constitucional de semejante reprimenda, al afirmar “el grado preeminente que cabe reconocer a la preservación de la forma republicana de gobierno, que resultaría privada de la base misma que la sustenta si se ignorasen las atribuciones que la Constitución Nacional reconoce a esta Corte para la resolución de controversias con carácter final, quedando desquiciadas las funciones estatales con el consiguiente desamparo de las garantías constitucionales”.


Conclusiones.

Antonio María Hernández, en un comentario al que puede accederse en este link ( formato pdf), explica que con esta doctrina de la Corte se consolida la admisión de la autonomía municipal como cuestión federal o constitucional antes que local, lo cual permite que los Gobiernos locales puedan llegar a la Corte en instancia originaria cuando sean los Gobiernos Provinciales los que afectan su autonomía, que es lo que ocurre con mayor asiduidad.

Además, se conforma ahora una trilogía del derecho judicial constitucional en punto a autonomías municipales, desglosando sus respectivos alcances en materia de designación de personal (el leading case “Rivademar” de 1989), de recursos (“Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe” de 1991), y de autonomía electoral (el que aquí comentamos).

Y, último, pero no menos importante, la Corte marcó el terreno con una enérgica afirmación de su propia supremacía. Puede provocar sorpresa el lenguaje crispado con que lo formula, pero al momento en que escribo esto me gana la idea de que a un tribunal constitucional puede hasta permitírsele dictar malos fallos, que más tarde o más temprano podrán ser corregidos, pero el único pecado institucional imperdonable es que sea disciplicente ante la desobediencia frontal o la elusión procesal de sus resoluciones. En suma, que es preferible un mal árbitro, que un árbitro al que nadie obedece.