Es interesante saber, en tiempos donde hay débil formación y compulsa del derecho comparado, que nuestros DNUs no son un invento maquiavélico del Pacto de Olivos sino que tienen tocayos más o menos cercanos en varios sistemas constitucionales, especialmente en los presidencialistas (Exc.: dejando de lado el lejano pariente de las "executive orders", los EE.UU. no tienen análogos, pero más por un tema de "federalismo" -división vertical de poderes- que de "republicanidad" -división horizontal de poderes-) .
En España, por caso, existen los "Decretos-Leyes", contemplados en su Constitución.
Artículo 86
En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
Si vencido el plazo tal pronunciamiento no ha ocurrido, el Decreto Ley "pierde automáticamente sus efectos" y éstos se retrotraen al momento mismo de su publicación (ex tunc).
El fallo del Constitucional
El TC había dicho en una sentencia de 1982 que podría, 'en supuestos de uso abusivo o arbitrario', declarar inconstitucional un decreto-ley 'por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución'. Pero nunca lo había hecho, hasta ahora.
El leading case que nos ocupa refiere a una reforma laboral "flexibilizadora" impuesta por un decreto de Aznar, aprobado el 24 de mayo de 2002, justo un día después de que los sindicatos anunciaran la convocatoria de una huelga general para el 20 de junio ante el estancamiento de las negociaciones.
El éxito de la huelga obligó al gobierno a retroceder: la legislación laboral dada por el "decretazo" mutó en un nuevo proyecto muy atenuado que tuvo tratamiento y aprobación congresional. De modo que este fallo no tiene efectos sino en algunos casos donde se aplicó el "Decreto-Ley" durante el corto período de su vigencia. Como suele suceder, las declaraciones de constitucionalidad vienen a darle sepultura institucional a normas ya fenecidas, heridas de muerte, o sin consenso político para su subsistencia.
En sus considerandos, el Presidente del Gobierno había hecho referencia a fundamentos tales como la necesidad de atender "la cambiante situación de la economía internacional y la necesidad de incidir en una situación de paro todavía elevada".
Tal como ocurre en decretos nuestros, las razones son vagas, y, como dice el Tribunal en su sentencia, se trata de motivos poco definidos, contrastables, "marcadamente teóricos y abstractos", de "extrema ambigüedad". Considerar tales circunstancias como excepcionales supondría "excluir prácticamente en bloque del ejercicio del poder legislativo parlamentario el conjunto de la legislación laboral y de Seguridad Social".
Fuera de ello, el Gobierno, dice el TC, "no ha aportado ninguna justificación" que justifique la urgencia, y según su visión la medida "constituyó una respuesta al fracaso de la mesa de diálogo social y a la convocatoria de huelga". Además, recuerda el "valor trascendente del diálogo social en nuestro Estado social y democrático de Derecho", aunque considera que "no puede aceptarse" que la "necesaria participación" de los agentes sociales en una negociación como ésta pueda sustituir al proceso legislativo en sí.
Veamos un salpicado de lo dicho en la sentencia del 30 de marzo de 2007
- En su resolución, el pleno del TC reconoce que 'es cierto que este Tribunal ha declarado que el Gobierno dispone de un amplio margen de discrecionalidad política en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad, margen que no puede ser ignorado o desconocido en el ejercicio del control constitucional'.
- Así, 'el control que corresponde al TC en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno'.
- Añade, sin embargo, que 'ello no puede ser obstáculo' para que el tribunal extienda su examen a otros aspectos, con el objeto de 'garantizar un uso del Decreto-ley adecuado a la Constitución'.
- 'El concepto 'extraordinaria y urgente necesidad' que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante Decretos-leyes'.
- Se exige así "la concurrencia de ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad" que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por la urgencia.
- El Consejo de Ministros -como órgano que aprobó el polémico decreto- actuó de forma «abusiva o arbitraria» y sin respetar las «restricciones» legales.
- El TC repite un obiter anterior, donde decía que esta clases de defectos tienen carácter "necesariamente insubsanable", "pues, en otro caso, los límites del art. 86 CE sólo serían operativos en el tiempo que media entre el Decreto-ley y su convalidación o su conversión en ley, esto es, en un tiempo en el que este Tribunal nunca podrá materialmente pronunciarse” (STC 155/2005, FJ 2).
De esta forma, el TC de España hace punta en un tendencia "controladora". Lo hace con un espécimen débil, ya derogado. Con un gobierno que ya no está en el poder. A sabiendas de que sus efectos, dijimos, no son demasiado importantes.
Así, no estamos en condiciones de decir otra cosa que esta importante doctrina -ciertamente una advertencia para futuros gobiernos- es también algo incipiente, así que habrá que seguirla con atención.
Links:
- La sentencia puede consultarse in extenso en este link del TC (BTW, qué extraño es eso de que un Tribunal Constitucional falle "En nombre del Rey").
- Para ver el análogo brasileño, consúltese la completísima tesis doctoral de Luis Eduardo Anesclar (Universidad de Granada), "La Medida Provisória en la Constitución Brasileña. Potestad legislativa del Poder Ejecutivo" (Ver o descargar en pdf).