Art. 64. -- Cada Cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez. Ninguna de ellas entrará en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros; pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes a que concurran a las sesiones, en los términos y bajo las penas que cada Cámara establecerá.
Lo que nos hace ruido es la parte que marco en negritas, y más específicamente, lo que está subrayado. Trataré de argumentar aquí que este artículo debe leerse como si su parte final no existiera.
El intento será heterodoxo porque la doctrina constitucional no suele cuestionar el punto. Y es que no hay ambigüedad: la norma que establece la regla del quórum habilita también a sancionar a los diputados que no estén concurriendo a una sesión y es explícito en la posibilidad de "compelerlos".
El art. 27 del Reglamento de la Cámara de Diputados dice que "en caso de inasistencia reiterada de la mayoría de los Diputados, la minoría podrá reunirse en el recinto de las sesiones, para acordar los medios de compeler a los inasistentes. No dice cuáles son esos medios.
El Reglamento de la Cámara de Senadores detalla más la cuestión. Dice que "Cuando transcurra uno de los días señalados para sesión ordinaria sin quórum para formar Cámara, la minoría presente, una hora después de la citación para la segunda sesión, puede reunirse y llamar a los inasistentes por citación especial para la sesión siguiente. La citación se hará por el presidente en dos diarios de la capital de la República, mencionando por sus nombres a los inasistentes, si así lo resuelve la minoría reunida" (art. 27). Bajo el acápite "Medidas de compulsión", el art. 28 establece que "si después de esta situación no se forma quórum, la minoría tiene facultad para compeler a los inasistentes por la aplicación de multas que deben fijarse dentro de la asignación mensual de que gozan los senadores, o por la fuerza pública, si aquellas medidas no dan resultado".
Digresión: votando a punto de pistola
La idea de traer diputados o senadores por la fuerza pública tiene algún precedente histórico. Cuando al final de la Guerra Civil Estadounidense se votó la Enmienda XIV (igual protección, debido proceso) su texto debía ser ratificado en tres cuartos de los Estados, que a la sazón eran 36. Se necesitaban, pues, 27 ratificaciones. Recordemos que los estados de la Confederación derrotada eran once, de manera que tenían la posibilidad de bloquear la enmienda.
Era evidente que allí se daría la lucha más dura. En efecto, diez de ellos la rechazaron por abrumadora mayoría. Sí pudo aprobarse en el estado de Tenessee, aunque el procedimiento fue una vergüenza: para obtener el quorum fue necesario arrestar en su finca a un miembro de la Cámara y conducirlo allí a punta de pistola, entre gallos y medianoche, a lomo de mula y a pie a través de distantes colinas. Otros dos que se negaban a bajar al recinto fueron encarcelados, pero se los anotó como “presentes” a los efectos del quorum.
Cláusulas constitucionales inconstitucionales
Si yo quisiera argumentar en contra de las normas transcriptas tengo un problema obvio: estos reglamentos dicen lo mismo que dice la propia Constitución en el art. 64. Como se sabe, una de los tabúes de la interpretación y del control de constitucionalidad es que no se puede declarar inconstitucionales a las normas de la misma Constitución.
Es posible sostener, en ciertos casos, lo contrario: si vemos un desalineamiento muy notorio entre los valores constitucionales dominantes y una cláusula instrumental, podemos argumentar que esta debe ser objeto de una lectura muy cuidadosa y, llegado el caso, desaplicarse.
En fin, los tabúes se pueden poner en cuestión (algo de eso se debatía en los muchos y buenos comments de este post de Lucas A). Un ejemplo obvio: el art. 55 C.N. exige para ser senador "disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes". Esta suma no actualizada sería hoy insignificante, pero si no lo fuera, la restricción plutocrática que estuvo en el ánimo del constituyente choca groseramente con los principios de igualdad que hoy asumimos como valores constitucionales.
[El equipo jurídico de Francisco De Narváez, por supuesto, está en estos momentos sacándole punta a la teoría de las cláusulas inconstitucionales en la Constitución, por razones que bien conocemos]
El derecho a no dar quórum
Creo que el artículo 64 C.N. no resiste una lectura coherente y consistente de la Constitución que lo contiene.
El 64 debe empezar a leerse desde el principio y debe entenderse su razón profunda: la restricción del quórum fue fijada por el constituyente para evitar que una minoría fortuita y no representativa apruebe leyes en nombre de todos.
Entonces, hay que redefinir el significado de la inasistencia justificada por motivos políticos. La no concurrencia a una sesión puede entenderse no como una omisión, como una renuencia o como una falta reprochable del legislador, sino como una acción que éste ejecuta para exteriorizar de hecho su voluntad política de no habilitar el tratamiento de una ley que, por las razones que le parezcan, es inadecuada, inconveniente o inoportuna.
El no dar quórum es una medida política extrema que tiene sus precios, sus saldos y sus costos políticos. Es una jugada posible en el menú de opciones de un político singular y de un bloque, y ningún operador lo ignora. Esta práctica parlamentaria ya establecida nos debe alertar sobre la inconveniencia de soluciones esquizofrénicas.
Si la autorización a "compeler" parece haber sido fijada por el constituyente para evitar la situación de bloqueo legislativo, la pérdida de gobernabilidad, también es cierto que el remedio institucional no puede consistir en llegar al quórum por la fuerza física, o viciando la voluntad del representante bajo la amenaza de sanciones. Y eso sí que sería un problema de gobernabilidad.
Y si hubiera un bloqueo legislativo, será porque los legisladores inasistentes son muchos, y porque los que quieren sesionar no tienen una cuota suficiente de consenso. El quórum no sólo es la precondición de un proceso parlamentario regular, sino también es precondición de un proceso potencialmente deliberativo: la posibilidad de que se frustre la sesión por falta de quórum incentiva a la facción mayor no mayoritaria a negociar y buscar aliados, a ampliar la base de sustentación de un acto que debe ser expresivo de la voluntad general.
Ninguna multa ni detracción de salarios debería imponerse al diputado o senador que, en ejercicio de este derecho, no da quórum. Mucho menos plantear interinatos o destituciones. El único juzgamiento es el electoral, y puede premiar o castigar a la persona o al partido, en la próxima elección.
Hasta tanto ello ocurra, en el ejercicio de su mandato representativo, el legislador o el bloque puede optar libremente por las tácticas, estrategias y acciones parlamentarias que sean más conducentes a sus objetivos o ideales políticos.
Esta disposición del 64 C.N. puede aparecer en otras normas constitucionales provinciales y municipales, bajo diferentes formas. Entiendo que a todas ellas es aplicable el argumento que, a título experimental, he desarrollado en este post.