Primer punto: en términos de transparencia, prensa e información pública hay muchos temas pendientes, no está de más orejearlos. Por ejemplo, (A) Ley Federal de Acceso a la Información pública, que se aplique también a provincias y municipios; (B) Ley Nacional para regular la pauta de Publicidad Oficial (la Corte ya lo dijo, con respecto a Neuquén, en el caso del diario "Río Negro", un fallo de 2006 que tratamos acá). Anotamos, también, en prioridades más bajas, (C) derogación formal de las calumnias e injurias del Código Penal (arts. 109 y 110, siguiendo la doctrina de la Corte Interamericana en "Kimel"), y un punto (D) que vamos a tratar en un próximo post.
Segundo: estoy en un todo de acuerdo con lo que dice Martín Caparrós acá; y estoy en desacuerdo parcial con lo que dice Roberto Gargarella acá (con muy interesantes aportes de otros comentaristas en el post), pero capto y reconozco la importancia de oxigenar y abrir generosamente el debate de la ley. Del mismo modo, quiero evitar trivializarlo u ocultarlo detrás de consignas vacías.
Ahora sí, jurídicamente.
Rescato el enfoque general del proyecto, que es indiscutiblemente superador desde lo conceptual de la "ley" vigente. Ley que permite que ocurran concentraciones de medios (verticales, horizontales) que son claramente disfuncionales para la pluralidad informativa y para la libre competencia, que no se podrían hacer legalmente en países desarrollados, ni en países subdesarrollados serios, y que aquí se quieren defender celosamente como un derecho pétreo, autoevidente (con todo el apalancamiento que da una posición dominante en la construcción de narrativas y de agendas). Nadie tiene derecho al mantenimiento de una legislación determinada, mucho menos al mantenimiento de ésta.
Lo que sí es cierto es que alguna regulación sí puede ser un ataque encubierto o explícito a la prensa. Y atención, para ello no necesito decir que algo debe prohibirse, tal vez me basta con legislarlo de modo tal que no sea algo rentable, y su ejercicio, un voluntariado o un fenomenal riesgo empresario. Por eso hay muchas cosas puntuales que pueden importar y si quieren, atajamos todos los penales que nos tiren, pero para empezar repasamos cuatro aspectos "sensibles" del proyecto: autoridad de aplicación, control de contenidos, propiedad de los medios y control de licencias.
Las autoridades
El mejor de los mundos posibles sería un staff de funcionarios concursados, que el Ejecutivo elija de ternas. Con autoridades de aplicación, en plural, desconcentradas y descentralizadas a nivel regional. Por decir algo: es un escándalo que la concesión de una modesta FM de pueblo de provincia dependa de lo que decida una autoridad federal.
El proyecto, en cambio, mantiene el sistema unitario y presidencialista que está en la matriz de cualquier esquema regulador que más o menos conocemos.
De corte directorial, estructura la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual con cinco miembros. El Ejecutivo pone presidente del directorio y dos miembros más, el par que falta vienen designados por la segunda y tercera minoría parlamentaria. Tienen aparente estabilidad en sus cargos, y duran cuatro años. Ahí estara la verdadera autoridad, nuestra FCC.
Un punto a tener en cuenta ahora: los miembros del directorio duran cuatro años. Si suponemos que la ley se sanciona este año, vamos a tener 3 miembros designados por la presidente A que van a durar la mitad de la presidencia de B, y 2 miembros que van a representar a la segunda y tercera minoría parlamentarias de 2009, que tal vez en un par de años no sean más minorías. Lo más sensato sería incluir en el proyecto una cláusula transitoria, por la cual las autoridades a designar ahora cesen en 2011, para empalmarlo con los mandatos presidenciales.
También se organiza una Comisión Bicameral de Seguimiento y Promoción de los Servicios de Comunicación Audiovisual, cuyo rol imaginamos a priori limitado, testimonial (es lo que la historia reciente nos enseña sobre las comisiones bicamerales de seguimiento de algo, y no es muy imaginable que esta sea distinta).
Menos relevante aún parece el papel del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, un ente corporativo de 35 miembros designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de diversas jurisdicciones / sectores (uno por cada provincia y por la CABA, designados por las autoridades respectiva, tres por los prestadores privados, tres por los prestadores sin fines de lucro, dos de universidades, uno por los medios públicos, dos por los trabajadores). Sus funciones son consultivas, en ningún caso vinculantes.
Finalmente, como cosa novedosa, un Defensor del Público, designado también por el P.E. a propuesta de la Comisión Bicameral, por cuatro años.
Control de Contenidos.
Ningún problema debería surgir de una interpretación sistemática y coherente de la ley. En primer lugar, tenemos letra explícita sobre el derecho a investigar, buscar, recibir y difundir informaciones, opiniones e ideas (art. 2º), cláusula que menciona las obligaciones de tratados internacionales. Las causales de revocación de licencias no tienen ninguna ambigüedad que pueda justificar presiones o intromisiones, como la exigencia de información "oportuna", "veraz", que está en la ley vigente.
Sí existen -art 56- una serie especificada de cuotas de pantalla (que también se aplican, con variaciones, a radios). Por ejemplo, para la TV abierta: 60 % mínimo de programas de producción nacional, 30 % mínimo de programas de producción propia de la señal, 10 % mínimo de productoras independientes. Discutible en los detalles, el concepto está bien: si yo quiero radiodifundir, y ocupo espacio en un espectro limitado, está bien que se me reclame generar contenidos, generar trabajo, y no ser una repetidora de latas de series y telenovelas.
Propiedad de los medios.
El proyecto tiene un esquema agresivamente desconcentrador, con restricciones societarias muy fuertes para los privados que operen medios, veda para los extranjeros, cuotas de distribución tabicadas en tercios (Estado / Privados / ONGs y Universidades et al.), restricciones a la superposición de licencias, plazo de un año para desinvertir y adecuarse.
Por otro lado, se admite la inserción de operadores de servicios públicos (P.ej., telefónicas) supeditado a que a su vez esté abierto y competitivo el mercado donde ellos se desempeñaran originalmente (y sujetos a las restricciones propias de los licenciatarios audiovisuales cuando salten el cerco).
Control de licencias.
La concesión se dispone por sistemas de "concurso abierto y permanente". La renovación de licencias se supedita a Audiencias Públicas, lo que es una buena cosa. Al leer el 34, alguno puede tener dudas sobre lo que pasa, si la renovación es o no una facultad discrecional de la autoridad. A mi juicio, la forma correcta de interpretar esa norma es que el licenciatario tiene derecho a renovar su licencia por diez años más en la medida en que mantenga las condiciones que ostentaba al concursar, y en la medida en que no esté incurso en una causal de revocación.
La secuela de los arts. 38 a 40 debe ser mejorada en su redacción (si fuera por mí, yo lo haría todo de nuevo). El cuco de que se pueden revocar las licencias cada dos años sólo puede sostenerse a través de una lectura descontextuada del art. 38 in fine. Allí, la posibilidad de revisar las reglas de las licencias está precedido de un supuesto de hecho específico, "la incorporación de nuevas tecnologías". Entendemos, leyendo los fundamentos del proyecto, que la revisión posible será a la baja, vale decir, por ejemplo, para propender a una flexibilización de las restricciones ante la ampliación del espectro por digitalización. Asumimos que la revisión de las reglas no implica retroactividad en sus efectos.
Desde ese ángulo, no vemos peligros en que a un operador se les saquen las licencias obtenidas, pero no podemos desconocer la posibilidad de que la revisión (una delegación legislativa rara, que puede percutir sobre todo el Capítulo II, vale decir, sobre cualquiera de los 20 artículos más importantes) termine, de acá a cinco o diez años, favoreciendo a los grupos más poderosos, sin pasar por el Congreso y en contra de los objetivos hoy declamados por el proyecto.
Lnks
- El proyecto de Ley del Gobierno (PDF, versión original, luego cambiada por esta otra)
- Este post fue el primero que escribimos sobre el asunto, hay otros dos. En este post la seguimos, refutamos argumentos "técnicos", hay cambios en el proyecto ley, y un popurrí de lnks. En este post volvimos a hablar de las posibles consecuencias si la ley se sancionara.
- Gargarella vuelve sobre el tema, mientras Ramiro A. U. dice que la ley no es lo mismo que los famosos 21 puntos. Leemos y recomendamos un excelente informe preparado por la ADC sobre el proyecto (PDF), remixamos este mismo post para Artepolítica y seguramente habrá allí nuevos comentarios.
Addenda sobre sanciones. En el post original no advierto algo que noto leyendo el informe de la ADC que menciono antes. No aparece bien desarrollada la parte de sanciones: no se determinan con claridad las conductas que pueden derivar en ellas, la elección de la pena queda librada al libre albedrío de la autoridad de aplicación, y esta incluso puede crear en su reglamentación nuevas infracciones no prvistas en la ley. Nunca un régimen administrativo sancionatorio llegaría a tener las pautas taxativas de tipicidad del código penal, pero esa parte de la ley puede y debe hacerse mucho mejor. Es cierto que todo lo que se sancione tiene control judicial posterior, pero la ley tiene una limitación procesal problemática: según ella, el recurso no tiene efecto suspensivo (es decir, que la sanción aplicada se ejecuta aunque esté cuestionada ante la justicia). Addenda a la addenda: el tratamiento sancionatorio aparece mejorado en la versión que votó diputados, hay más claridad en el espectro de sanciones aplicables y se prevé la posibilidad del efecto suspensivo para las sanciones de revocación de licencias.
Segundo: estoy en un todo de acuerdo con lo que dice Martín Caparrós acá; y estoy en desacuerdo parcial con lo que dice Roberto Gargarella acá (con muy interesantes aportes de otros comentaristas en el post), pero capto y reconozco la importancia de oxigenar y abrir generosamente el debate de la ley. Del mismo modo, quiero evitar trivializarlo u ocultarlo detrás de consignas vacías.
Ahora sí, jurídicamente.
Rescato el enfoque general del proyecto, que es indiscutiblemente superador desde lo conceptual de la "ley" vigente. Ley que permite que ocurran concentraciones de medios (verticales, horizontales) que son claramente disfuncionales para la pluralidad informativa y para la libre competencia, que no se podrían hacer legalmente en países desarrollados, ni en países subdesarrollados serios, y que aquí se quieren defender celosamente como un derecho pétreo, autoevidente (con todo el apalancamiento que da una posición dominante en la construcción de narrativas y de agendas). Nadie tiene derecho al mantenimiento de una legislación determinada, mucho menos al mantenimiento de ésta.
Lo que sí es cierto es que alguna regulación sí puede ser un ataque encubierto o explícito a la prensa. Y atención, para ello no necesito decir que algo debe prohibirse, tal vez me basta con legislarlo de modo tal que no sea algo rentable, y su ejercicio, un voluntariado o un fenomenal riesgo empresario. Por eso hay muchas cosas puntuales que pueden importar y si quieren, atajamos todos los penales que nos tiren, pero para empezar repasamos cuatro aspectos "sensibles" del proyecto: autoridad de aplicación, control de contenidos, propiedad de los medios y control de licencias.
Las autoridades
El mejor de los mundos posibles sería un staff de funcionarios concursados, que el Ejecutivo elija de ternas. Con autoridades de aplicación, en plural, desconcentradas y descentralizadas a nivel regional. Por decir algo: es un escándalo que la concesión de una modesta FM de pueblo de provincia dependa de lo que decida una autoridad federal.
El proyecto, en cambio, mantiene el sistema unitario y presidencialista que está en la matriz de cualquier esquema regulador que más o menos conocemos.
De corte directorial, estructura la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual con cinco miembros. El Ejecutivo pone presidente del directorio y dos miembros más, el par que falta vienen designados por la segunda y tercera minoría parlamentaria. Tienen aparente estabilidad en sus cargos, y duran cuatro años. Ahí estara la verdadera autoridad, nuestra FCC.
Un punto a tener en cuenta ahora: los miembros del directorio duran cuatro años. Si suponemos que la ley se sanciona este año, vamos a tener 3 miembros designados por la presidente A que van a durar la mitad de la presidencia de B, y 2 miembros que van a representar a la segunda y tercera minoría parlamentarias de 2009, que tal vez en un par de años no sean más minorías. Lo más sensato sería incluir en el proyecto una cláusula transitoria, por la cual las autoridades a designar ahora cesen en 2011, para empalmarlo con los mandatos presidenciales.
También se organiza una Comisión Bicameral de Seguimiento y Promoción de los Servicios de Comunicación Audiovisual, cuyo rol imaginamos a priori limitado, testimonial (es lo que la historia reciente nos enseña sobre las comisiones bicamerales de seguimiento de algo, y no es muy imaginable que esta sea distinta).
Menos relevante aún parece el papel del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, un ente corporativo de 35 miembros designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de diversas jurisdicciones / sectores (uno por cada provincia y por la CABA, designados por las autoridades respectiva, tres por los prestadores privados, tres por los prestadores sin fines de lucro, dos de universidades, uno por los medios públicos, dos por los trabajadores). Sus funciones son consultivas, en ningún caso vinculantes.
Finalmente, como cosa novedosa, un Defensor del Público, designado también por el P.E. a propuesta de la Comisión Bicameral, por cuatro años.
Control de Contenidos.
Ningún problema debería surgir de una interpretación sistemática y coherente de la ley. En primer lugar, tenemos letra explícita sobre el derecho a investigar, buscar, recibir y difundir informaciones, opiniones e ideas (art. 2º), cláusula que menciona las obligaciones de tratados internacionales. Las causales de revocación de licencias no tienen ninguna ambigüedad que pueda justificar presiones o intromisiones, como la exigencia de información "oportuna", "veraz", que está en la ley vigente.
Sí existen -art 56- una serie especificada de cuotas de pantalla (que también se aplican, con variaciones, a radios). Por ejemplo, para la TV abierta: 60 % mínimo de programas de producción nacional, 30 % mínimo de programas de producción propia de la señal, 10 % mínimo de productoras independientes. Discutible en los detalles, el concepto está bien: si yo quiero radiodifundir, y ocupo espacio en un espectro limitado, está bien que se me reclame generar contenidos, generar trabajo, y no ser una repetidora de latas de series y telenovelas.
Propiedad de los medios.
El proyecto tiene un esquema agresivamente desconcentrador, con restricciones societarias muy fuertes para los privados que operen medios, veda para los extranjeros, cuotas de distribución tabicadas en tercios (Estado / Privados / ONGs y Universidades et al.), restricciones a la superposición de licencias, plazo de un año para desinvertir y adecuarse.
Por otro lado, se admite la inserción de operadores de servicios públicos (P.ej., telefónicas) supeditado a que a su vez esté abierto y competitivo el mercado donde ellos se desempeñaran originalmente (y sujetos a las restricciones propias de los licenciatarios audiovisuales cuando salten el cerco).
Control de licencias.
La concesión se dispone por sistemas de "concurso abierto y permanente". La renovación de licencias se supedita a Audiencias Públicas, lo que es una buena cosa. Al leer el 34, alguno puede tener dudas sobre lo que pasa, si la renovación es o no una facultad discrecional de la autoridad. A mi juicio, la forma correcta de interpretar esa norma es que el licenciatario tiene derecho a renovar su licencia por diez años más en la medida en que mantenga las condiciones que ostentaba al concursar, y en la medida en que no esté incurso en una causal de revocación.
La secuela de los arts. 38 a 40 debe ser mejorada en su redacción (si fuera por mí, yo lo haría todo de nuevo). El cuco de que se pueden revocar las licencias cada dos años sólo puede sostenerse a través de una lectura descontextuada del art. 38 in fine. Allí, la posibilidad de revisar las reglas de las licencias está precedido de un supuesto de hecho específico, "la incorporación de nuevas tecnologías". Entendemos, leyendo los fundamentos del proyecto, que la revisión posible será a la baja, vale decir, por ejemplo, para propender a una flexibilización de las restricciones ante la ampliación del espectro por digitalización. Asumimos que la revisión de las reglas no implica retroactividad en sus efectos.
Desde ese ángulo, no vemos peligros en que a un operador se les saquen las licencias obtenidas, pero no podemos desconocer la posibilidad de que la revisión (una delegación legislativa rara, que puede percutir sobre todo el Capítulo II, vale decir, sobre cualquiera de los 20 artículos más importantes) termine, de acá a cinco o diez años, favoreciendo a los grupos más poderosos, sin pasar por el Congreso y en contra de los objetivos hoy declamados por el proyecto.
Lnks
- El proyecto de Ley del Gobierno (PDF, versión original, luego cambiada por esta otra)
- Este post fue el primero que escribimos sobre el asunto, hay otros dos. En este post la seguimos, refutamos argumentos "técnicos", hay cambios en el proyecto ley, y un popurrí de lnks. En este post volvimos a hablar de las posibles consecuencias si la ley se sancionara.
- Gargarella vuelve sobre el tema, mientras Ramiro A. U. dice que la ley no es lo mismo que los famosos 21 puntos. Leemos y recomendamos un excelente informe preparado por la ADC sobre el proyecto (PDF), remixamos este mismo post para Artepolítica y seguramente habrá allí nuevos comentarios.
Addenda sobre sanciones. En el post original no advierto algo que noto leyendo el informe de la ADC que menciono antes. No aparece bien desarrollada la parte de sanciones: no se determinan con claridad las conductas que pueden derivar en ellas, la elección de la pena queda librada al libre albedrío de la autoridad de aplicación, y esta incluso puede crear en su reglamentación nuevas infracciones no prvistas en la ley. Nunca un régimen administrativo sancionatorio llegaría a tener las pautas taxativas de tipicidad del código penal, pero esa parte de la ley puede y debe hacerse mucho mejor. Es cierto que todo lo que se sancione tiene control judicial posterior, pero la ley tiene una limitación procesal problemática: según ella, el recurso no tiene efecto suspensivo (es decir, que la sanción aplicada se ejecuta aunque esté cuestionada ante la justicia). Addenda a la addenda: el tratamiento sancionatorio aparece mejorado en la versión que votó diputados, hay más claridad en el espectro de sanciones aplicables y se prevé la posibilidad del efecto suspensivo para las sanciones de revocación de licencias.