El caso del Procurador Sosa está muy bien contado en esta nota de Irina Hauser. El fallo no es novedoso sino aparentemente obvio. Acá, la nota del CIJ, con link al fallo completo. Sosa era procurador y la legislatura de Santa Cruz dividió el Ministerio Público en dos (defensores y fiscales). Es un diseño institucional bicéfalo muy preferible, porque si es unitario, la unidad de acción del Procurador genera un esquema esquizofrénico, donde reportan al mismo mando las dos partes que se enfrentan en el caso, el mismo DT dirige en los dos equipos.
Ahora bien: los fiscales y defensores son también magistrados judiciales amparados por la garantía de estabilidad en el cargo. Es una garantía necesaria, porque ellos son los primeros jueces de un caso, y sus decisiones son tan delicadas como las de los jueces, incluso más, porque su nivel de visibilidad política y de recurribilidad técnica es menor. En fin, que lo que tendría que haber hecho Santa Cruz es mantener a Sosa en alguno de los dos polos del ministerio público, y llenar la vacante del otro. En cambio, suprimió su cargo y llenó los otros dos "nuevos" cargos.
Esto pasó en 1995 y desde entonces Sosa está en juicio con la Provincia de Santa Cruz. El Superior Tribunal de Justicia local le dijo: tiene razón, pero marche preso. La norma es inconstitucional, pero no podemos hacer nada porque los cargos están ocupados. Sí le podemos dar una indemnización. Sosa dijo: no es por la plata, es por la acción. Exigió ser repuesto en el cargo, la Corte Suprema lo avaló, y el tribunal provincial insistió con la liquidación dineraria sin reposición en el cargo.
Ahora, en fin, la Corte vuelve a decir que sí, que debe ser repuesto, esto no es un simulacro. Ya no importa Sosa, lo que importa es dar la señal de que la garantía de inamovilidad tiene un reaseguro federal, evitando que cunda el ejemplo y que proliferen formas creativas de sacar del organigrama a jueces y funcionarios judiciales molestos.
Más allá de Sosa y de la inamovilidad: es un caso testigo de un problema serio, es una historia que nos va a llevar a otras historias.
Qué hace la Justicia cuando los otros poderes no la acatan.
Muchas decisiones judiciales son, en sentido aproximado, autoejecutables: notoriamente son así la mayoría de lo que se hace en derecho penal, v.g. la confirmación o revocación de un procesamiento o de una condena. Renglón aparte para las las cuestiones patrimoniales, que no son autoejecutables pero dan títulos que lo son: el Estado queda obligado a pagar, y el litigante ganador tiene que ver cómo traduce ese título en plata. De todas formas, tiene a su favor una sentencia con valor de cosa juzgada.
Pero otras veces, la sentencia no importa tanto como el punto final del caso sino como el comienzo, el título de un libro mucho más difícil de leer y de escribir. Ocurre ante decisiones judiciales "activistas", que suponen la enunciación de un principio de política pública que admite diversas formas y modalidades de concreción. Los casos de manual recientes que siempre mencionamos son los de la contaminación del "Riachuelo Matanza" y el caso "Verbitsky", sobre situación carcelaria en la PBA.
La Corte manda a los poderes públicos a que hagan algo específico o genérico, en plazos abiertos, y trata de mantener "vivo" el proceso en la agenda pública. Los poderes públicos hacen algo parecido al acatamiento formal, van a las audiencias, dicen que se ocupan del tema, llegan una o varias acciones concretas y simbolizantes, luego el tiempo pasa y los descreídos recuperan su fe escéptica que por un momento vieron en crisis.
Hoy, en fin, otra familia de casos que es diversa: problemas que no tienen altos niveles de complejidad operativa, pero que requieren de los poderes "políticos" acciones específicas e incómodas. Un ejemplo también de ayer: la demorada puesta en marcha de la descentralización de la CABA con las "comunas". El Superior Tribunal de Justicia había emplazado al legislador a definirse, a las cansadas el consenso político cristalizó y habrá comunas en 2011, quince años y cinco gobiernos después de la convención estatuyente de 1996 (ver nota en P12).
Digamos esto: si la Corte no tiene éxito en reponer al Procurador Sosa, muchachos, a los botes. No hay mínima chance de que otros casos de litigio estructural complejo (los ya iniciados, los pendientes, los futuros) tengan una respuesta medianamente exitosa.
Cómo y por qué la Corte exige lo que exige
Como la Corte quiere que su fallo se cumpla, tiene que pensar bien cómo iba a decirlo, más allá de lo imperativo.
- Advierte (15) que " la restitución del demandante en el cargo que desempeñaba antes de la sanción de la ley 2404 no sólo resultaría de muy difícil cumplimiento sino que, además, desbarataría el nuevo esquema diseñado por el legislador para el Ministerio Público provincial, cuya inconstitucionalidad no ha sido declarada en autos".
- Por ello (16) "los pronunciamientos precedentes del Tribunal no deben ser entendidos como orientados a mantener o reponer un régimen superado por la legislación local sino a ratificar la garantía de inamovilidad del actor y, simultáneamente, a asegurar el mantenimiento del sistema republicano de gobierno en el ámbito local, de acuerdo con las disposiciones del artículo 5° de la Constitución Nacional".
De ahí la orden que da la Corte. Sosa debe ser "repuesto en el cargo de Agente Fiscal ante el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Santa Cruz" y habrá que desvestir un santo para vestir otro: "los jueces de la causa deberán pronunciarse sobre la situación de la persona que estuviese desempeñándose en dicho cargo, teniendo en cuenta que a los fines del cumplimiento de esta sentencia no será oponible la estabilidad o inamovilidad que pudiera invocar quien se desempeñe actualmente como Agente Fiscal" (17).
¿Una excepción a la estabilidad en los cargos?
En ese punto, el caso deja de ser obvio. El principio implícito, no bien desarrollado, nunca dicho hasta ahora en la jurisprudencia, sería este: hay una excepción a la estabilidad en los cargos, que se aplica a los que ocupan un cargo cuyo titular anterior fue ilegítimamente removido.
Esto nos obliga a pensar más allá de "Sosa". Tomamos, por caso, una Directora de Escuela, Señorita A. Ocurre algo equis y ella recibe la sanción de cesantía, el Ministerio de Educación concursa y provee el cargo vacante a Señorita B. Luego la Justicia, que primero rechazó una cautelar, dice que la Señorita A fue mal destituida y que debe ser repuesta en el Cargo. Y a la Señorita B, lo sentimos mucho, buena suerte para la próxima vez que se presente en un concurso. De lo cual surge, vean por dónde, lo importante que es conceder cautelares que eviten estos problemas de "hecho consumado".
Intimando al gobernador
Hay otro punto en el que el caso no es obvio. La Corte no dirige su orden a un tribunal judicial, sino al Ejecutivo Provincial. La analogía posible es de derecho internacional: ante la Corte Interamericana el que litiga es el Presidente como representante de la Nación, es él el que asume responsabilidad por el cumplimiento de las sentencias, independientemente de cómo se organicen los procedimientos de cumplimiento en el derecho interno.
Incluso pueden surgir acuerdos o compromisos que obligan a la justicia a fallar en determinado sentido: así ocurre en "Espósito" (2004), reabriendo el proceso por la muerte de Walter Bulacio, en función del reconocimiento de responsabilidad que el Estado Argentino había efectuado en Costa Rica, soslayando -¡nada menos!- el obstáculo de la prescripción de la acción penal que había provocado la clausura de la instrucción.
La Corte entonces va a notificar el fallo al gobernador: "en primer lugar, por ser éste quien ejerce el poder de representar a la provincia (...), en segundo lugar, porque según el artículo 128 de la Constitución Nacional los gobernadores son "agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación". He aquí un caso para citar como ejemplo vivo de esa misteriosa partícula constitucional, lo de los "gobernadores como agentes naturales".
En este momento leo que el gobernador de Santa Cruz -que no es abogado- dice que quiere cumplir el fallo, pero que no sabe bien cómo hacerlo. "Si yo fuera interventor militar de esta provincia, lo echo a Espinoza y lo pongo a Sosa, pero en esta situación tengo que leer la sentencia y ponerme a trabajar con el fiscal de Estado y nuestros asesores para ver cómo hacemos", reporta LN.
Esta situación no tiene precedentes. Supongamos que Espinoza, el actual "Agente Fiscal", no renuncia. El gobernador podría hilcanar el cúmplase por decreto, o enviar a la Legislatura un proyecto de ley cuyo artículo 1º sería disponer la remoción automática de Espinoza, sin jury; su artículo 2º sería asignar a Sosa el cargo de Agente Fiscal ante el STJSC, sin necesidad de aprobarle pliegos; su artículo 3º, aclaratorio, diciendo que las medidas dispuestas por esta ley se toman al efecto de proveer el cumplimiento de lo resuelto por la Corte Suprema. Porque de otro modo, todo eso sería ilegal.
Al final, la Corte mete una presión simbólica: "que lleve a cabo la reposición de Sosa en el cargo de Agente Fiscal, dentro del plazo de 30 días de notificada esta sentencia, bajo apercibimiento de dar intervención a la justicia penal para que se investigue la posible comisión de un delito de acción pública".
¿De donde sale esta amenaza?
La Corte remite a "Sarquis de Navarro, María Cecilia c/ Santiago del Estero, Provincia de s/ acción declarativa", Fallos (326:4203) de 2003.
En 2001, la actora había sido electa concejal por la ciudad de Frías hasta 2005. En 2002, una reforma a la constitución local había incluido una cláusula transitoria que disponía la unificación de mandatos, en virtud de lo cual el ejecutivo dispuso la caducidad y la convocatoria a elecciones para que en 2003 se renovaran todos los cargos. La concejal pidió cautelar y la Corte se la concedió, aunque las elecciones se hicieron de todas formas. Luego de las elecciones la CSJN recordó la vigencia de la cautelar, ordenándole a la Provincia que debía abstenerse de alterar la vigencia de su mandato, lo que se hizo notificar a la entonces gobernadora Nina Juárez.
En esa ocasión se especificó el delito "imputable": la figura penal genérica de "desobediencia" (art. 239, "será reprimido con prisión de quince días a un año, el que resistiere o desobedeciere a un funcionario público en el ejercicio legítimo de sus funciones o a la persona que le prestare asistencia a requerimiento de aquél o en virtud de una obligación legal"), que frecuentemente es esgrimida en resoluciones judiciales que se dirigen a funcionarios renuentes, sin que conozcamos muchos casos donde efectivamente se haya llegado a juicio o condena.
Su efecto es, prima facie, simbólico. Veremos si también es, de algún modo, real.
Nota final 1. Tanto la referencia a "Sarquís de Navarro" como la solución de intimar al gobernador habían sido sugeridos en el amicus curiae que presentó para "Sosa" el CELS (firmado por Andrea Pochak, con patrocinio de Diego Morales y Demian Zayat, aquí en .doc). La Corte no menciona al amicus como fuente, ni lo cita en ningún punto de su sentencia.
Nota final 2. Cómo terminó "Sarquís": En una resolución posterior (2004) la CSJN tomó nota de que Sarquís había jurado la reforma y de ese modo, aceptado "tácitamente" el acortamiento de su mandato. En otra causa similar ("Serrano") se tuvo en cuenta que los concejales accionantes habían participado en el proceso eleccionario y consecuentemente consentido la legitimidad del mismo. Así, nunco hubo causa sobre el fondo, ni promoción de ninguna acción penal; ni hubo "obediencia" de la orden judicial respaldada con amenaza penal.
Posdata. En un comment me hacen acordar de que el tema fue tratado antes por MJF en este post de Derecho Leído. Por línea privada, recuerdan el caso del gobernador Escobar en San Juan. La legislatura lo destituyó (1992) en un juicio político que la Corte Suprema de la Nación declaró nulo, y la Corte local acató, ordenando su reposición en el cargo (en 1994) hasta completar el mandato. Finalmente: hay otra historia reciente de "resistencia" de una provincia a ejecutar órdenes de la CSJN. Es el caso de San Luis y la coexistencia de "dos intendentes" en su capital, que contamos en este post al hablar del último fallo de la saga, dictado por la CS en 2005.
Ahora bien: los fiscales y defensores son también magistrados judiciales amparados por la garantía de estabilidad en el cargo. Es una garantía necesaria, porque ellos son los primeros jueces de un caso, y sus decisiones son tan delicadas como las de los jueces, incluso más, porque su nivel de visibilidad política y de recurribilidad técnica es menor. En fin, que lo que tendría que haber hecho Santa Cruz es mantener a Sosa en alguno de los dos polos del ministerio público, y llenar la vacante del otro. En cambio, suprimió su cargo y llenó los otros dos "nuevos" cargos.
Esto pasó en 1995 y desde entonces Sosa está en juicio con la Provincia de Santa Cruz. El Superior Tribunal de Justicia local le dijo: tiene razón, pero marche preso. La norma es inconstitucional, pero no podemos hacer nada porque los cargos están ocupados. Sí le podemos dar una indemnización. Sosa dijo: no es por la plata, es por la acción. Exigió ser repuesto en el cargo, la Corte Suprema lo avaló, y el tribunal provincial insistió con la liquidación dineraria sin reposición en el cargo.
Ahora, en fin, la Corte vuelve a decir que sí, que debe ser repuesto, esto no es un simulacro. Ya no importa Sosa, lo que importa es dar la señal de que la garantía de inamovilidad tiene un reaseguro federal, evitando que cunda el ejemplo y que proliferen formas creativas de sacar del organigrama a jueces y funcionarios judiciales molestos.
Más allá de Sosa y de la inamovilidad: es un caso testigo de un problema serio, es una historia que nos va a llevar a otras historias.
Qué hace la Justicia cuando los otros poderes no la acatan.
Muchas decisiones judiciales son, en sentido aproximado, autoejecutables: notoriamente son así la mayoría de lo que se hace en derecho penal, v.g. la confirmación o revocación de un procesamiento o de una condena. Renglón aparte para las las cuestiones patrimoniales, que no son autoejecutables pero dan títulos que lo son: el Estado queda obligado a pagar, y el litigante ganador tiene que ver cómo traduce ese título en plata. De todas formas, tiene a su favor una sentencia con valor de cosa juzgada.
Pero otras veces, la sentencia no importa tanto como el punto final del caso sino como el comienzo, el título de un libro mucho más difícil de leer y de escribir. Ocurre ante decisiones judiciales "activistas", que suponen la enunciación de un principio de política pública que admite diversas formas y modalidades de concreción. Los casos de manual recientes que siempre mencionamos son los de la contaminación del "Riachuelo Matanza" y el caso "Verbitsky", sobre situación carcelaria en la PBA.
La Corte manda a los poderes públicos a que hagan algo específico o genérico, en plazos abiertos, y trata de mantener "vivo" el proceso en la agenda pública. Los poderes públicos hacen algo parecido al acatamiento formal, van a las audiencias, dicen que se ocupan del tema, llegan una o varias acciones concretas y simbolizantes, luego el tiempo pasa y los descreídos recuperan su fe escéptica que por un momento vieron en crisis.
Hoy, en fin, otra familia de casos que es diversa: problemas que no tienen altos niveles de complejidad operativa, pero que requieren de los poderes "políticos" acciones específicas e incómodas. Un ejemplo también de ayer: la demorada puesta en marcha de la descentralización de la CABA con las "comunas". El Superior Tribunal de Justicia había emplazado al legislador a definirse, a las cansadas el consenso político cristalizó y habrá comunas en 2011, quince años y cinco gobiernos después de la convención estatuyente de 1996 (ver nota en P12).
Digamos esto: si la Corte no tiene éxito en reponer al Procurador Sosa, muchachos, a los botes. No hay mínima chance de que otros casos de litigio estructural complejo (los ya iniciados, los pendientes, los futuros) tengan una respuesta medianamente exitosa.
Cómo y por qué la Corte exige lo que exige
Como la Corte quiere que su fallo se cumpla, tiene que pensar bien cómo iba a decirlo, más allá de lo imperativo.
- Advierte (15) que " la restitución del demandante en el cargo que desempeñaba antes de la sanción de la ley 2404 no sólo resultaría de muy difícil cumplimiento sino que, además, desbarataría el nuevo esquema diseñado por el legislador para el Ministerio Público provincial, cuya inconstitucionalidad no ha sido declarada en autos".
- Por ello (16) "los pronunciamientos precedentes del Tribunal no deben ser entendidos como orientados a mantener o reponer un régimen superado por la legislación local sino a ratificar la garantía de inamovilidad del actor y, simultáneamente, a asegurar el mantenimiento del sistema republicano de gobierno en el ámbito local, de acuerdo con las disposiciones del artículo 5° de la Constitución Nacional".
De ahí la orden que da la Corte. Sosa debe ser "repuesto en el cargo de Agente Fiscal ante el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Santa Cruz" y habrá que desvestir un santo para vestir otro: "los jueces de la causa deberán pronunciarse sobre la situación de la persona que estuviese desempeñándose en dicho cargo, teniendo en cuenta que a los fines del cumplimiento de esta sentencia no será oponible la estabilidad o inamovilidad que pudiera invocar quien se desempeñe actualmente como Agente Fiscal" (17).
¿Una excepción a la estabilidad en los cargos?
En ese punto, el caso deja de ser obvio. El principio implícito, no bien desarrollado, nunca dicho hasta ahora en la jurisprudencia, sería este: hay una excepción a la estabilidad en los cargos, que se aplica a los que ocupan un cargo cuyo titular anterior fue ilegítimamente removido.
Esto nos obliga a pensar más allá de "Sosa". Tomamos, por caso, una Directora de Escuela, Señorita A. Ocurre algo equis y ella recibe la sanción de cesantía, el Ministerio de Educación concursa y provee el cargo vacante a Señorita B. Luego la Justicia, que primero rechazó una cautelar, dice que la Señorita A fue mal destituida y que debe ser repuesta en el Cargo. Y a la Señorita B, lo sentimos mucho, buena suerte para la próxima vez que se presente en un concurso. De lo cual surge, vean por dónde, lo importante que es conceder cautelares que eviten estos problemas de "hecho consumado".
Intimando al gobernador
Hay otro punto en el que el caso no es obvio. La Corte no dirige su orden a un tribunal judicial, sino al Ejecutivo Provincial. La analogía posible es de derecho internacional: ante la Corte Interamericana el que litiga es el Presidente como representante de la Nación, es él el que asume responsabilidad por el cumplimiento de las sentencias, independientemente de cómo se organicen los procedimientos de cumplimiento en el derecho interno.
Incluso pueden surgir acuerdos o compromisos que obligan a la justicia a fallar en determinado sentido: así ocurre en "Espósito" (2004), reabriendo el proceso por la muerte de Walter Bulacio, en función del reconocimiento de responsabilidad que el Estado Argentino había efectuado en Costa Rica, soslayando -¡nada menos!- el obstáculo de la prescripción de la acción penal que había provocado la clausura de la instrucción.
La Corte entonces va a notificar el fallo al gobernador: "en primer lugar, por ser éste quien ejerce el poder de representar a la provincia (...), en segundo lugar, porque según el artículo 128 de la Constitución Nacional los gobernadores son "agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación". He aquí un caso para citar como ejemplo vivo de esa misteriosa partícula constitucional, lo de los "gobernadores como agentes naturales".
En este momento leo que el gobernador de Santa Cruz -que no es abogado- dice que quiere cumplir el fallo, pero que no sabe bien cómo hacerlo. "Si yo fuera interventor militar de esta provincia, lo echo a Espinoza y lo pongo a Sosa, pero en esta situación tengo que leer la sentencia y ponerme a trabajar con el fiscal de Estado y nuestros asesores para ver cómo hacemos", reporta LN.
Esta situación no tiene precedentes. Supongamos que Espinoza, el actual "Agente Fiscal", no renuncia. El gobernador podría hilcanar el cúmplase por decreto, o enviar a la Legislatura un proyecto de ley cuyo artículo 1º sería disponer la remoción automática de Espinoza, sin jury; su artículo 2º sería asignar a Sosa el cargo de Agente Fiscal ante el STJSC, sin necesidad de aprobarle pliegos; su artículo 3º, aclaratorio, diciendo que las medidas dispuestas por esta ley se toman al efecto de proveer el cumplimiento de lo resuelto por la Corte Suprema. Porque de otro modo, todo eso sería ilegal.
Al final, la Corte mete una presión simbólica: "que lleve a cabo la reposición de Sosa en el cargo de Agente Fiscal, dentro del plazo de 30 días de notificada esta sentencia, bajo apercibimiento de dar intervención a la justicia penal para que se investigue la posible comisión de un delito de acción pública".
¿De donde sale esta amenaza?
La Corte remite a "Sarquis de Navarro, María Cecilia c/ Santiago del Estero, Provincia de s/ acción declarativa", Fallos (326:4203) de 2003.
En 2001, la actora había sido electa concejal por la ciudad de Frías hasta 2005. En 2002, una reforma a la constitución local había incluido una cláusula transitoria que disponía la unificación de mandatos, en virtud de lo cual el ejecutivo dispuso la caducidad y la convocatoria a elecciones para que en 2003 se renovaran todos los cargos. La concejal pidió cautelar y la Corte se la concedió, aunque las elecciones se hicieron de todas formas. Luego de las elecciones la CSJN recordó la vigencia de la cautelar, ordenándole a la Provincia que debía abstenerse de alterar la vigencia de su mandato, lo que se hizo notificar a la entonces gobernadora Nina Juárez.
En esa ocasión se especificó el delito "imputable": la figura penal genérica de "desobediencia" (art. 239, "será reprimido con prisión de quince días a un año, el que resistiere o desobedeciere a un funcionario público en el ejercicio legítimo de sus funciones o a la persona que le prestare asistencia a requerimiento de aquél o en virtud de una obligación legal"), que frecuentemente es esgrimida en resoluciones judiciales que se dirigen a funcionarios renuentes, sin que conozcamos muchos casos donde efectivamente se haya llegado a juicio o condena.
Su efecto es, prima facie, simbólico. Veremos si también es, de algún modo, real.
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Nota final 1. Tanto la referencia a "Sarquís de Navarro" como la solución de intimar al gobernador habían sido sugeridos en el amicus curiae que presentó para "Sosa" el CELS (firmado por Andrea Pochak, con patrocinio de Diego Morales y Demian Zayat, aquí en .doc). La Corte no menciona al amicus como fuente, ni lo cita en ningún punto de su sentencia.
Nota final 2. Cómo terminó "Sarquís": En una resolución posterior (2004) la CSJN tomó nota de que Sarquís había jurado la reforma y de ese modo, aceptado "tácitamente" el acortamiento de su mandato. En otra causa similar ("Serrano") se tuvo en cuenta que los concejales accionantes habían participado en el proceso eleccionario y consecuentemente consentido la legitimidad del mismo. Así, nunco hubo causa sobre el fondo, ni promoción de ninguna acción penal; ni hubo "obediencia" de la orden judicial respaldada con amenaza penal.
Posdata. En un comment me hacen acordar de que el tema fue tratado antes por MJF en este post de Derecho Leído. Por línea privada, recuerdan el caso del gobernador Escobar en San Juan. La legislatura lo destituyó (1992) en un juicio político que la Corte Suprema de la Nación declaró nulo, y la Corte local acató, ordenando su reposición en el cargo (en 1994) hasta completar el mandato. Finalmente: hay otra historia reciente de "resistencia" de una provincia a ejecutar órdenes de la CSJN. Es el caso de San Luis y la coexistencia de "dos intendentes" en su capital, que contamos en este post al hablar del último fallo de la saga, dictado por la CS en 2005.