La Rioja contra La Rioja: coparticipación, omisión de legislar, enforcement, autonomía municipal y mas

Estuvimos haciendo este post hace un par de días, y antes de publicarlo se nos borró por la maldad intrínseca del dispositivo que operábamos. Antes de que se nos vaya del todo, recuperamos aquí, "de memoria", lo que escribimos el miércoles, a propósito de "Intendente municipal Capital s/ amparo", el fallo del martes donde la Corte (aquí link a nota y enlace de descarga del CIJ) dijo que exhorta a que la provincia en cuestión sancione una ley de coparticipación local.

Vamos a verlo en varias partes, más precisamente cinco, oscilando entre lo general y lo particular.


1. Autonomía municipal. Es la puerta de entrada natural al fallo, la forma en que el CIJ quiere que lo leamos, y tiene una buena razón para hacerlo porque afirma un principio que está MUY bien. Poco se ha subrayado en qué medida este fallo de 2014 representa una saludable evolución de la doctrina que al respecto había sentado la Corte en "Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe" de 1991. Ese fallo es el lado B de "Rivademar" de 1989, el leading case sobre autonomía municipal. Sintetizando: la Provincia la había detraído a la Municipalidad un porcentaje de lo percibido por tasas para afectarlo a un fondo educativo. La Corte de los 90 no aceptó que eso fuera un agravio y el fallo es hipócrita: si bien reconoce por un lado que las provincias no pueden privar a los municipios de los medios para ejercer su autonomía política, puso la vara de la carga de la prueba a una altura inalcanzable: dijo que para conseguir la inconstitucionalidad, un municipio debía demostrar que las normas provinciales impugnadas constituyen un "impedimento para subsistir", comprometiendo su existencia misma.

Ese fallo de 1991 es citado, pero no se aplica ese criterio de legitimación -tan excluyente- a esta causa, que es resuelta con una interpretación municipalista de la Constitución Nacional. Y aquí también cabe acotar que el texto constitucional no es muy específico: con una fórmula ambigua, lo que dice el art. 123 emergente de la reforma de 1994 es que la autonomía municipal debía ser regulada en su alcance en el orden económico y financiero por las provincias (y no hace una referencia específica a que a tal efecto deba existir un sistema de coparticipación provincial como característica indisponible del régimen municipal). En todo caso, lo que emana del fallo de la Corte es que su visión de la autonomía municipal no es meramente formal, sino que se preocupa por si en la práctica las provincias la aplican o no. Lo cual nos remite a un segundo punto.


2. El intérprete final de todas las constituciones. El latiguillo de que la Corte es "el guardián" y el "intérprete final de la "Constitución" siempre se dio con el sobreentendido de que estábamos hablando de la Constitución "Nacional". Hilando fino, los intérpretes "finales" de las constituciones provinciales serían siempre los de cada provincia. Esto ya no es más así, claramente. En una larga línea de precedentes de la Corte contemporánea, en el que podríamos incluir "Q. C. c. CABA" (el caso de derecho a la vivienda de 2012, interpretando cláusulas de la autodenominada Constitución de la Ciudad Autónoma), el caso "UCR de Santiago del Estero" (del año pasado, en el que la Corte suspendió las elecciones donde iba a presentarse el entonces gobernador Zamora), y ahora en este caso riojano vemos a la Corte entrando de lleno a analizar y asumir la interpretación de cláusulas locales. La Corte implícitamente reconoce que está entrando en zonas turbulentas y quiere cubrirse al final del considerando 12, donde dice:

No se trata de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es una atribución ya ejercida por el constituyente provincial, sino de asegurar que una vez ejercido ese poder las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno, y provean los recursos de acuerdo a los parámetros establecidos para efectivizarla.

Un resultado notable de esto es el siguiente: para arbitrar en la división vertical de poderes la Corte necesita "sustraer" poderes provinciales (eso de "entrar" en el derecho local), precisamente para "afirmar" los poderes municipales. En este caso, la Corte se puso del lado del más chico, cuando lo normal es que se ponga del lado del más grande (el Estado federal, toda vez que haya conflictos de competencias entre Nación y Provincias).


3. Los problemas del enforcement. El problema obvio con eso de mandar a sancionar una ley de coparticipación es el tema del enforcement, o, como hemos dicho en algún trabajo, los problemas del día después: qué pasa si el destinatario de la exhortación no cumple con lo exhortado (nótese que aquí excede a la voluntad del Gobernador mismo).Ya que estamos, sobre el enforcement podríamos recordar la famosa frase que pudo decirle el Colorado Jackson a John Marshall a propósito de  Worcester v. Georgia y que un gobernador de La Rioja podría decirle a Lorenzetti. Consciente de ello, el fallo incluye una suerte de remake del último recurso (una suerte de "botón nuclear" en la escalada exhortativa) adoptado en la larga saga del caso del Procurador Sosa, cuando al final del considerando 13 sugiere que un eventual incumplimiento de la Provincia de La Rioja podría dar lugar a una intervención federal. Lo cual, como muestra el resultado empírico del caso Sosa, tampoco es garantía de cumplimiento. Pero en fin, el tema da para mucho más que lo que podemos decir en este párrafo. Sólo tal vez cabe cerrar con el señalamiento de una ironía: desde un punto de vista práctico, la Corte termina haciendo lo mismo que el Superior Tribunal de La Rioja, que a pesar de haber declarado que la cuestión era "no judiciable", como obiter dicta había exhortado al Legislador a sancionar la postergada ley de coparticipación.


4. Hablemos del elefante que ha ingresado en la sala. Mas alla de eso, el fallo de la Corte de hoy abre el juego a otra fase: judicializar la no-sancion de una nueva ley de coparticipación nacional, que supuestamente debía estar listo antes de la finalización del año del señor de 1996 (cláusula transitoria sexta de la CN 1994) para reemplazar al que con muchísimos parches y notorio perjuicio a la Provincia de Buenos Aires está rigiendo desde 1988. Y que, digámoslo, es de muy improbable sanción (han pasado tres ciclos políticos sin novedades) porque es una ley Convenio que debe ser aprobada por todas las provincias y ello implica que cualquiera de ellas tiene poder de veto.


5. Abriendo el juego de la inconstitucionalidad por omisión. Hay un doble fondo más allá de las copartipaciones, la CSJN también abre vías para jugar el mazo de litigios de "inconstitucionalidad por omisión", en clave exhortativa. Nótese que hay muchas omisiones MUY notables aparte de la Coparticipación. Por ejemplo, en la medida que se ha omitido ajustar representación a población subsiste una asignación obsoleta de los representantes en el Congreso, que se sigue rigiendo por la llamada "Ley" Bignone de 1983, que hace que la Cámara de Diputados sea toda inconstitucional, y que a la Provincia de Buenosa Aires le falten 30 diputados. Lo explicamos en este post.

Ahora bien, no avizoro a la Corte haciendo un aterrizaje forzoso muy activista en la complicada pista de la inconstitucionalidad por omisión. Lo que hay aquí es un acto preparatorio de jurisprudencia que vamos a ver post-2015, y no a corto plazo. Y "Quiroga", el spin off de "Badaro" que pautaba cierto ajuste de la PBU a jubilados (que fue claramente el fallo de la Corte más difundido en la agenda mediática de esta semana) también es compatible con esa logica de acercamiento progresivo porque no fija una solución catch-all. No exento de problemas, de todas formas le damos crédito a la Corte, y veremos cómo siguen desarrollándose estos cinco diversos puntos.