Antes que sea tapado por la ola de Bertuzzi y Cia. que supuestamente estará resuelto hoy en sentido similar al que pensabamos aquí, hablemos un poco de este importante fallo "Asoc. Pers. Munic. las Colonias c/ Fed. Sind. Trab. Munic. Festram y otros s/ acción de amparo", en lo sucesivo "APM Las Colonias c FESTRAM".
Es un fallo importante: Diario Judicial titula "La autonomía judicial no puede esperar más".
Y que tiene algunos *asteriscos* que debemos mirar.
El principal asterisco es uno que en parte le baja el precio: no es doctrina de mano propia de la Corte, sino una "remisión parcial" (con addendas) al dictamen de la Procuración (Abramovich). Fallo y dictamen pueden verse (en ese orden) en este enlace. Como veremos adelante, ese asterisco también tiene una interpretación que en verdad le subre el precio.
Otro detalle es que es un fallo partido (3-2), donde los cinco jueces están de acuerdo en la conclusión pero no en todas las razones para decidir de ese modo.
Es un fallo corto pero no fácil de entender, así que vamos a intentar explicar como se arma un rompecabezas que se disgrega en remision al dictamen "mas algo" y remision al dictamen "menos algo".
La matriz del caso: un problema de representación sindical.
Esto sucede en un marco en el que la ley local (9996) establece un sistema de paritarias conjuntas de diversos sindicatos municipales, de las cuales surgen convenios colectivos de eficacia general para todo el ámbito provincial.
El actor es un sindicato, APM, de la localidad de Las Colonias. Su contraparte es la Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales de Santa Fe (FESTRAM) y el Ministerio de Trabajo de esa provincia. Su amparo perseguía la nulidad de un aporte solidario obligatorio que iba al beneficio de la FESTRAM.
Tres argumentos.
En el fallo conviven tres argumentos. El dictamen del procurador pone en la mesa los dos primeros. El voto de mayoría (Lorenzetti, Maqueda, Rosatti, imaginándomos una autoría o influencia prevalente de este último por su obra doctrinal pre-Corte) le agrega además un tercer argumento, el "municipalista". La minoría -en tanto- sólo se queda con el primero de los dos argumentos del procurador. Veamos.
1. El argumento de desigualdad (el que comparten "todos"). Consiste en que ese aporte solidario causa una "severa interferencia en la actividad sindical": "como consecuencia del acta paritaria, los afiliados a la actora, deben abonar, además de la cuota sindical a la entidad gremial que eligen, la cuota solidaria a la demandada. Por el contrario, los afiliados a una entidad adherida a la demandada solo abonaran la cuota sindical, pero no la solidaria. Por lo tanto, los trabajadores municipales se ven inducidos a desafiliarse de la entidad actora, y afiliarse a una entidad adherida a la FESTRAM, o bien a no afiliarse a ningún sindicato y abonar solo la cuota solidaria. En conclusión, los afiliados a la APN tendrán una carga económica superior y, conforme lo dispuesto por el artículo 1 de la ley 9996 --que agrega el artículo 132 bis a la ley 9286-,en la negociación paritaria, sólo podrán ser representados por la FESTRAM, de modo que obtendrán los mismos beneficios y mejoras laborales que los demás trabajadores municipales". Es, entonces, un argumento de "pura" desigualdad.
2, El argumento "sindical". Además, el Procurador dice que esto resulta contrario al artículo 14 bis de la Constitución Nacional ya los artículos 3, inciso 2, y 8, inciso 2, del Convenio 87 de la OIT. Ello, por cuanto contradice el principio de pluralidad de representación en el sector público y la preferencia por el sindicato de primer grado para representar los intereses colectivos de los trabajadores por sobre la asociación de segundo grado (artículo 35 de la ley 23.551).
3. El argumento "municipalista" (De Rosatti, Maqueda y Lorenzetti). Es el mas novedoso y potente del fallo, y está desarrollado -ahora sí- de propia pluma por la Corte. Porque aparentemente no lo planteaba la demandada, ni aparece en el dictamen de Abramovich.
El sistema cuestionado, dice la mayoría, "menoscaba el principio de autonomía municipal":
Es preciso recordar que la reforma de 1994 reconoció expresamente a los municipios de provincia (art. 123) y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 129) el carácter de sujetos inexorables del régimen federal argentino, agregándose al Estado Nacional y a las provincias. En lo atinente a los municipios, estableció el standard de autonomía para todos ellos, derivando a cada provincia la especificación del contenido y los alcances de esa específica capacidad de derecho público “en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. La magna asamblea constituyente aclaró que “no puede haber municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad política o le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o lo privamos del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne, inherentes a su existencia o le impedimos ejercer su autonomía institucional (Convención Constituyente Nacional, sesión del 8 de agosto de 1994, intervención del Convencional Merlo)” (Fallos: 337:1263).
Y ya lanzado en un explícito fallo que excede la ley en cuestión, dice:
La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía.
No dejamos de subrayar que este argumento es metido además "motu proprio" por la Corte. O sea, que lo metió porque tenía (muchas) ganas de decirlo, a punto tal que, como veremos, había opción de resolver lo mismo sin decirlo. Lo cual le sube el precio a la addenda.
Descubriendo la tercera dimensión del federalismo.
Son dos párrafos extremadamente potentes. Puestos en conjunto, ponen en entredicho casi la mitad del andamiaje jurídico en la que siempre se pensó al federalismo como algo "bidimensional", Nación y Provincias.
Ello a pesar de que la tercera dimensión (la municipal) fue beatificada por la Corte en el fallo "Rivademar" de 1989 y canonizada por la Constituyente de 1994 en los múltiples "órdenes" del art. 123, el que explicaba el Convencional Merlo (quien hasta el año pasado intendente de Villa Mercedes, San Luis).
"APM Las Colonias" queda en un cuadro de honor de fallos municipalistas, pero sus "asteriscos" dejan abierto el argumento para una segunda temporada.
Recordemos que "Rivademar" fue prestamente recortado por "Municipalidad de Rosario c. Pcia. de Santa Fe", en 1991, cuya lectura es "autonomía municipal, ma non troppo". Los municipios van a tener tanta autonomía como le quieran dar las provincias.
La jurisprudencia vacilante terminó haciendo salomonismo y en la práctica muchas provincias siguieron su vida institucional sin adecuar sus leyes al mundo jurídico de la era de la autonomía municipal. Una notable excepción se dio no obstante con el Kramer vs. Kramer de "La Rioja contra La Rioja", cuando en 2015 se exhortó a esa provincia a sancionar (nunca lo había hecho) una ley de coparticipación provincial (fallo que comentamos aquí).
Tres décadas después de aquellos fallos, tenemos ahora una doctrina legal que parece insinuar la intención de darle pleno efecto al art. 123, lo que ciertamente no puede suceder sin que haya sacrificios normativos (en forma de leyes que se declaran inconstitucionales).
Por eso es una bomba racimo que puede tener deflagraciones tanto en empleo público como en muchas otras leyes provinciales que encorsetan las autonomías municipales (lo que es casi una definición de las muy comunes "Leyes Orgánicas Municipales". Y eso no es sugerencia o conjetura de un lector del fallo: ese obiter holdum efectivamente abre la puerta para una temporada de litigios de municipios versus provincias.
Nos preguntamos si hay allí algo que preanuncie lo que se hará con el demorado fallo de "Esso c. Municipalidad de Quimes", pero tal vez eso sería sobreinterpretar el fallo.
La minoría y su voto "concurrente". No es disidencia porque llegan a la misma conclusión, pero Highton y Rosenkrantz sólo se quedan con el argumento que aquí numeramos como 1. Esto significa que no necesitaron mas "balas" para matar esa ley. No dicen que estén en desacuerdo con el argumento 2 del procurador (por eso se desmarcan del "penultimo y antepenultimo párrafo"). Y ni respaldan ni desmienten el argumento "municipalista" (no es que lo vean falso, es que supongo lo ven casi "extra petita").
Esto puede ser por dos razones: 1) simplemente entienden que no era necesario ir por ahí para resolver el caso; 2) no creen en que la autonomía municipal deba tener las consecuencias que la mayoría le atribuye.
Inversamente, vemos que hoy, tres jueces de la Corte, está dispuestos a decir algo mas, bastante más que lo que se ha venido interpretando complacientemente como "margen de apreciación" provincial. Esta es (parece ser) una linea de base que cambia el juego federal para futuros fallos: si siempre eran dos para bailar el tango, ahora son tres.
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