Qué estamos discutiendo.
Es un proyecto de ley "en revisión", cuyo texto sancionado pueden ver en este enlace. Proyecto cuya historia legislativa es previa al fallo de "Colegio de Abogados" (que concluyó en la cuenta regresiva para la "resurrecciòn" de la ley vigente antes de 2006, lo que derivó en el actual Consejo de 20 miembros, con silla presidencial asignada al presidente de la Corte). pues comienza con un proyecto que envía el ejecutivo el 6 de diciembre de 2021 (click para descarga aquí). Con modificaciones, el Senado le dio esa "media sanción" el 6 de abril.
En Diputados, ha existido un par de sesiones informativas de plenario de comisiones para recabar opiniones sobre el proyecto, la mas corta del 17 de abril, y la más extensa del 24 de mayo en la que nos tocó exponer (los enlaces llevan a las grabaciones respectivas).
Estas lineas no van a hablar de lo que dije yo (aparezco alrededor de la hora 3 del video, si les interesara), sino exponer un panorama general de lo que se discute.
Pero antes hay que decir algo: es sumamente importante que esta reforma encuentre su cauce y sea ley. La conformación actual tiene una legitimidad renga, interinal, que es la que inevitablemente le cabe por nacer en el laboratorio de probeta de la dimensión remedial de un fallo, que no es lo mismo que tener un texto tratado por el Congreso con el plus epistémico, republicano y democrático que ello implica.
Corregir la composición implicaría cerrar transitoriamente este círculo de (digámoslo, accidentado) "diálogo de poderes", emprolijar el asunto, y ciertamente aprovechar para mejorar la estructura y sus funciones. Poco o mucho, he ahí la cuestión. Pero hacerlo es muy importante (y en particular, dejar resuelto esto antes de la próxima renovación de consejeros, que debe hacerse en el segundo semestre, porque después generaría nuevos líos transicionales).
Es un proyecto "parche".
No mucho, ciertamente. El proyecto no es ambicioso, y aquí algunas voces urgían tomar esta ocasión para hacer un reseteo más profundo. Pero es comprensible que no se haya ido por allí porque los consensos no darían para eso en primer lugar, pero además porque el Consejo es un organismo joven pero no es un recién nacido. Hay un montón de "camino andado" que nos ha hecho caminodependiente, una estructura y una burocracia (ancha) en funcionamiento constante desde hace cuarto de siglo, y es a la vez temerario y poco racional armar un modelo que se aventure a campo traviesa.
En el amplio caso de alternativas preferibles y disruptivas de esta tradición la que más me interpela es la que reclama "exclusividad" de consejeros (con variantes que alertan: incluso podrían ser representantes del Congreso no diputados, ni senadores, cosa que la Constitución no dice, sino juristas que el Congreso designe en su representación).
Se dice con razón que es una tarea demasiado importante para la "doble camiseta" (y los abogados exponen de que ellos sí dejan de estar en ejercicio activo de la matrícula cuando entran al Consejo, cosa que no hace ni un diputado ni un juez). Curiosamente no faltan quienes a la vez que reclaman exclusividad por estos mismos motivos, reclaman que la presida el presidente de la Corte, ente humano superpoderoso capaz de a la vez tener en la cabeza miles de causas que están a potencial resolución, y seguir el minuto a minuto de la gestión judicial de las creaciones de cargos a la equitativa evitación de goteras, renovación de alquileres de edificios y justa provisión de nepacos a lo largo de la judicatura federal. Si, ya sabemos que esas cosas se delegan (todo ello sin experticia personal en el tema, ni formación administrativa), lo que es tan cierto como que la firma es siempre la misma. Lo que nos remite a ese otro tema.
La Corte en el Consejo.
Ahí reside mi primera objeción que no es constitucional, sino funcional. El tema se bifurca en un abanico de opiniones. Algunos dicen que la Corte tiene que estar. Mi opinión es que no. Doscientas cuatro palabras tiene el artículo 116, y si nadie encontró lugar para poner "Corte Suprema" de modo explícito es porque el consenso del 94 no era -tan claramente- darle un lugar. Muchas reformas constitucionales provinciales acreditan lo obvio: cuando vos querés que alguien esté en un Consejo de la Magistratura, le ponés el nombre a la silla. Ese nombre en la silla no lo puso la Constitución Nacional.
Luego está el argumento de que está implícito en "todas las instancias". El detalle acá es lo que no dice: no dice "cada una de las instancias". Una lectura posible del 114 es la que lo mira como una definición constitucional que asigna a todos los jueces el derecho de elegir representantes, con independencia de su instancia o jerarquía, paritariamente.
Más sobre eso. Gil Domínguez dice sobre esto que es inconstitucional que una ley diga que el juez de la Corte debe ser el presidente, pues ello afecta la autonomía del cuerpo y rompe el equilibrio que la Constitución reclama al asignar a uno de los estamentos esa posición preminente. Su idea es que un juez de la Corte puede ser miembro, pero no tener la presidencia asignada por ley.
Mi idea es que (al margen de que siempre hay cortistas vocacionales) estamos un poco presos de un modo conservador y poco sensible a hacerse cargo del efectivo efecto disruptivo que supuso la creación del Consejo. Hay que recordar el espíritu de la reforma del 94, que fue una reacción a la vez contra el dedazo designador, contra la apatía disciplinaria y contra la opacidad de gestión del Poder Judicial. El Consejo no es un extraño: es un organismo propio del Poder Judicial, y eso lo dice la Constitución, sin recurso ulterior a la Corte.
Y yendo más al punto, dar cosas no es dar con beneficio de inventario: si literalmente dio la administración de los recursos al Consejo, eso significa que la Corte no tiene nada que opinar sobre la administración de los recursos (pese a lo cual, por ejemplo, en todo el Poder Judicial no se puede crear un solo cargo si no lo dispone la Corte).
Hay más razones funcionales, a más de las republicanas. La eficaz actuación de un tribunal de alta complejidad y demanda de justicia, implica que además no debe estar atorado ni sometido al minuto a minuto de la gestión. Cuando elegimos jueces y jueces, pensamos en como fallarán, no en su habilidad de management. Para bajar esto a la realidad, vean cualquiera de las sesiones del Consejo que están en youtube, vean las crónicas de la reunión primera que hizo este nuevo Consejo. No son cosas de alta jurisdicción, sino gerenciales, operativas.
Los comentarios de los expositores fueron variados. Algunos creen de buena fe que meter a la Corte en la mesa de decisiones es bueno para tener una perspectiva cupular necesaria, o en todo caso para "curarse en salud" y no dejar el sistema expuesto a objeciones constitucionales. Pero visto con ojos fríos, el sentido cupular de la Corte y su autoridad es jurisdiccional, la de intérprete final de cosas constitucionales, la de dirimir quejas entre provincias, pero en cuanto a la administración toda presunción competencial le debe ser adversa porque eso es algo que el 114 le dio a otro órgano (aunque desde entonces hayamos fingido que en realidad eso no era tan así).
Visión general del proyecto: está bien, no está mal.
La matriz original del proyecto era una solucion de compromiso entre los 20 actuales y los 13 de la ley de 2006 inconstitucionalizada por excesiva preponderancia política. Serán entonces 4 jueces y 4 abogados, 3 senadores y 3 diputados (dos por mayoría y uno por primera minoría en ambos casos), 2 académicos y 1 representante del Ejecutivo.
El número telefónico queda con ese muy recordable 443321, que suma 17.
Mandatos de cuatro años, con una reelección, el resto todo más o menos como estaba, con una aparición muy importante e hija de nuestros buenos tiempos: igualdad de género asegurando que al menos la mitad sean mujeres.
Este desglose proporcional evita peligros de Consejos cortos y largos, deja balanceado a los estamentos, y ello se compadece con sistemas que prevén mayorías agravadas para las decisiones importantes como reglamentos, pase a enjuiciamiento o ternas. En este punto su constitucionalidad es imposible de discutir (el único argumento de objeción plausible que puede incidir es la desaparición de las "segundas minorías", pero ello en el plano de la preferencia y no de la constitucionalidad).
Se mantienen las cuatro Comisiones (1) de Selección, (2) de Disciplina y Acusación, (3) de Administración y Financiera, (4) de reglamentación, más una quinta con consejeros "ad honorem", de la que ahora hablaremos. La paridad (en versión "al menos mitad de mujeres") debe respetarse también en las comisiones
Un Consejo "Federalizado".
En 2013 (cuando se reformó el Consejo con esa elección popular, rápidamente declarada inconstitucional por la Corte en "Rizzo") imaginábamos aquí un Consejo de la Magistratura regionalizado, dividido en seis zonas. Algo de eso aparece en los cambios que tuvo el proyecto a propuesta de bloques no oficialistas minoritarios (Weretilneck).
Me parece una idea mejorada, y aún mejorable. Antes de entrar a detalles diré que yendo por esto hay mucho mejor margen para una visión orgánica y no disociada de la justicia federal en el territorio nacional, cuyos efectos nos animamos a ver inmediatos y positivos: mucho más efectiva en ese sentido que la idea de amplificar y lotificar los sillones de la cúpula cimera jurisdiccional a razón de uno por provincia.
Una de los cambios es que aparecen definidas cuatro zonas (AMBA, Centro, Norte, Sur) y se establece que las listas de abogados y jueces debe haber un representante de cada una de ellas.
Ello asegura una visión que le otorga profundidad de visión a una agenda domadísima y dominadísima por episodios de Comodoro Py, inerte y miope con lo que sucede del otro lado de la General Paz. Esto debe leerse a la luz de una anomalía que en algún momento dejará de existir (cuando la Justicia Nacional pase a la órbita de CABA), pero sobre todo como lo que es: un efectivo ejercicio de acción afirmativa para compensar la nula visibilidad de la agenda no metropolitana. Si quieren ver el inercial y gigantesco sesgo metropolitano, pueden tomar de proxy la misma lista de disertantes en el Congrejo (en este, pero también en otros temas), para ver cuantos llegaron allí en un viaje propiamente dicho, y cuántos lo hicieron en un remise.
En sintonía con eso, en el proyecto se establece que una vez por trimestre el Consejo tendrá que sesionar a extramuros de Buenos Aires,
La Quinta Comisión: la Comisión de Asuntos Federales.
El otro cambio en esa misma línea es la "quinta comisión", que es la idea mejorable. El proyecto la conforma con otros 16 consejeros "ad hoc" y "ad honorem", a razón de cuatro por región ... todos ellos senadores. No son consejeros plenos, no tienen voto en decisiones, pero tienen competencia y autonomía para elaborar propuestas y emitir resoluciones consultivas exclusivamente en lo que compete a áreas de su región.
Es una buena idea que hay que corregir. No es lógico que tenga una composición monoestamental. En una configuración imaginable y funcional, el proyecto debe darle lugar en paridad a los otro estamentos, incluyendo dos abogados, dos jueces, y un académico más por región. Cada una de estas comisiones tendría entonces 9 miembros, lo que le da un número compacto para su función específica. Los 17 consejeros tienen un grupo de control dedicado de 32 "adhocs" que en actuación simultánea oxigenan y amplifican la visión.
Junto con ello, lo que debería incluirse es el mandato de que cada comisión realice un informe periódico sobre el estado de la Justicia Federal en la región, para lo cual tendrá una mejor perspectiva que el pleno genérico, por especificidad de su mandato y por mejor conocimiento del terreno. Tiene además mayor espacio de agenda para llegar al territorio en diálogo con colegios provinciales, organismos de la sociedad civil y otros interlocutores relevantes.
Complementaciones de este tipo deberían estar estandarizadas por reglamentación, permitiendo tanto la proximidad de la mirada preventiva como la especial atención en la fase reactiva ante problemas puntuales y concretos de cada región.
Otros temas.
Académicxs. El proyecto prevé dos académicos (igual que el "actual", y uno más que la ley tumbada de 2006). Uno es electo por el CIN (Consejo Interuniversitario Nacional), y otro por el Consejo de Decanxs de Derecho de las Facultades. Un punto cuestionado del proyecto es la exclusión de las universidades privadas. Sobre esto se han dado argumentos que tienen que ver con una tradición que este proyecto sigue. Yo tengo sobre eso una buena respuesta que no estoy seguro de haber escuchado: las universidades públicas nacionales (que son creadas por ley del Congreso de la Nación) son además personas de derecho público conforme al Código Civil, y ese estatus o naturaleza jurídica justifica que por congruencia sean las consideradas en la conformación de un órgano público como es el Consejo.
De todos modos, las objeciones tienen su miga. Una parte de salir de la claustrificación que genera la elección así intermediada es complementarla con otro espacio de elección ya directa, y por ese medio hacer la elección de consejeros académicos regionales "ad hoc" (esos que propiciamos que estén en la "quinta comisión"), y allí sí que sean elegidos por sus pares docentes universitarios.
Concursos. Aun aceptando la lógica de una normativa en modo parche (y por ende sin cambios radicales de paradigmas) aquí surgen dos temas URGENTES que deben aparecer en la ley. El primero es que el sistema de concursos "de a un cargo por vez" es una receta segura para la perpetuación de la endémica precariedad de subrogantes, vacantes y malabares interinales. La ley tiene que permitir dos mecanismos importantes: los concursos simultáneos y los concursos anticipados.
En lógica del simultáneo: si tengo dos cámaras de la misma región, que transiten en un concurso único a la vez.
Mas atrayente es la lógica del anticipado: un concurso general que deje resuelto el orden de mérito para futuros cargos de una rama y jurisdicción, con una lista que tenga vigencia por un período extendido (hasta cuatro años). Esto es algo que apareció en la ley de 2013 habilitando al plenario del Consejo a que disponga estos llamados generales (y que no aparece en el proyecto con media snación).
La ley debe establecer que los antecedentes tienen una valoración única para todos los postulantes y deben estar centralizados en un área técnica del Consejo (no dejarse a la idea de que puedan valer mucho en un concurso y nada en otro, y relevar a los jurados de su ponderación).
Se mantiene el grave error de hacer convivir un concurso tecnocrático coronado con la entrevista cubilete: un proceso final en que el orden de mérito puede salir como vino hasta ahí, o hacer que los dados consejeriles lleguen a una terna totalmente distinta y "evangélica" ("los últimos serán los primeros"), de oficio y a sola discrecionalidad del Consejo (y que les exige dos tercios, lo que es a la vez estandar de consenso pero también margen de bloqueo a una minoría).
La discrecionalidad ya la tiene el sistema en el mecanismo donde el presidente elige al que quiere dentro de una terna. No es necesario poner otra capa de discrecionalidad que es un estímulo para dilatar concursos.
No se propone eliminarla, sino hacer (como ocurre en otros sistemas) que la entrevista en el plenario tenga un factor importante, que cada consejero pregunte y vea y asigne un puntaje, y la nota asignada al postulante sea la mediana de todas las notas de los consejeros. Atención: que sea la mediana y no el promedio (esto hace inútil que un consejero aislado ponga notas bajas o altas para mover el promedio). Esto acelera los tiempos con la idea de que los Consejeros tienen la obligación de dar su nota en inmediación de la entrevista, y no necesitan sujetarse a mayorías agravadas que provocan tentaciones de bloqueos y de cambio de favores (del tipo: subo al tuyo acá para que vos subas al mío allá).
Finalmente, la mejor dinámica del concursos es la de establecer buenos reglamentos. En esto yo puedo tener muchas ideas en abstracto, pero no sería prudente en fijar todo por ley, pues ante cualquier error se complica mucho la enmienda. Es conveniente que aparezcan bases esenciales en la ley (más de las que tiene el artículo 13), pero no querría que se pecara de la tónica excesivamente reglamentarista.
Escuela Judicial. Se mantiene su emplazamiento en la órbita del Consejo de la Magistratura. Tibia y escueta mención a la "especial relevancia" de sus cursos. Hay mucho por hacer aquí y he pensado que eso excede el ámbito de una ley que tiene que ser pensada en lógica urgente, y por ende de parche, y eso podría justificar ahí el no innovar. No obstante, es imperativo reconocer en paridad de condiciones a otros actores del sistema: cursos, posgrados y tramos formativos que imparten universidades públicas, privadas y escuelas judiciales provinciales (u órganos equivalentes como centros e institutos), sujetando la evaluación de su "relevancia" al Ministerio de Justicia (como existe en la actualidad). Su inclusión en la ley es no solo una variable para dar equidad a los postulantes, sino también un reconocimiento de los diversos organismos que forman y perfeccionan recursos humanos incluso fuera de la currícula academicista.
Auditorías. Un faltante del proyecto. Altamente recomendable su asignación como cometido expreso de los consejeros regionales "ad hoc". También recordar que las auditorías no son inquisiciones, sino procedimientos de control y medición que pueden redundar en beneficio del controlado, al visibilizar su relegamiento estructural.
Jurado de enjuiciamiento.
Hermano menor y siempre relegado en las atenciones con respecto al Consejo, y que generó poca discusión aquí también, aunque no queremos omitirlo. El proyecto lo integra con siete miembros: dos jueces, tres senadores y dos abogados. Mantiene el sistema de sorteo semestral público (el jurado de enjuiciamiento no es un órgano permanente, pues solo se ocupa de destituciones, y lo más probable es que a cada jurado sorteado no le toque actuar en ningun proceso de destitución).
En eso la ley 26,080 también se diferenció de la versión original, que lo formaba con 9 miembros electos y otra vez, a un juez de la Corte (no necesariamente su presidente) como cabeza fija del organismo. Si hay un "rebalanceo", pues los siete de la 26.080 se componían de dos jueces, cuatro legisladores (dos diputados y dos senadores) y un abogado. Se pasa de ese 2-4-1 a un 2-3-2.
No hay allí representantes del Ejecutivo, ni académicos (en ninguna versión anterior del Jurado los hubo) y no innova en la fuerte mayoría requerida para destituir, que es de tres cuartas partes de los miembros totales del Jurado. Al no incluir reformas y mantenerse en el concepto parche, tampoco innova en las restantes cosas que están desde la versión original, como la enumeración de causales de destitución que aparece en el art. 25 de la ley 24.937 (1. El desconocimiento inexcusable del derecho. 2. El incumplimiento reiterado de la Constitución Nacional, normas legales o reglamentarias. 3. La negligencia grave en el ejercicio del cargo. 4. La realización de actos de manifiesta arbitrariedad en el ejercicio de sus funciones. 5. Los graves desórdenes de conducta personales. 6. El abandono de sus funciones. 7. La aplicación reiterada de sanciones disciplinarias. 8. La incapacidad física o psíquica sobreviniente para ejercer).